II OSK 2520/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1286/19 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2019 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1286/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę S.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, który na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wg stanu obowiązującego w dniu 30 marca 2005 r., tj. Dz. U. 2003 Nr 207 poz. 2016, "Prawo budowlane") w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (wg stanu obowiązującego w dniu 30 marca 2005 r., tj. Dz. U. z 2001 Nr 62 poz. 627, "Prawo ochrony środowiska") oraz w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 51 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska - poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaga jedynie takie przedsięwzięcie, które jest uwzględnione w katalogu przedsięwzięć, które wymagają sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko - zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska, podczas gdy konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest czymś innym niż raport dotyczący oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, bowiem są to procedury uregulowane w innych przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska, bowiem postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko reguluje art. 46 ustawy Prawo ochrony środowiska, a kwestię raportu dotyczącego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko reguluje art. 51 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska; a zatem rozporządzenie powoływane w wyroku (tj. rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, według stanu na 30 marca 2005 r., tj. Dz. U. 2004 Nr 257 poz. 2573, "rozporządzenie") - dotyczy wyłącznie kwestii raportu, zgodnie z przepisem art. 51 ust. 8 Prawa ochrony środowiska; biorąc pod uwagę powyższe konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie powinna być uzależniona wyłącznie od brzmienia rozporządzenia, a zatem od tego jakie działalności są ujęte w jego treści, bowiem rozporządzenie nie odnosi się bezpośrednio do art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, a do art. 51 ust. 1 Prawa ochrony środowiska; - § 3 ust. 1 pkt 74 rozporządzenia - poprzez błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że działalność prowadzona przez inwestora nie kwalifikuje się do rodzaju działalności wymienionych w powyższej regulacji, podczas gdy działalność o takiej specyfice jak prowadzona przez inwestora można zakwalifikować, biorąc pod uwagę społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa, do działalności w zakresie określonym w ww. przepisie, taki bowiem był cel ustawodawcy; - art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska oraz w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a także w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - poprzez niewłaściwie zastosowanie, a w szczególności brak zastosowania, polegający na braku rozważenia, że działalność prowadzona przez inwestora zakłóca korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad dopuszczalną miarę, jest bowiem takiej skali i nade wszystko tego rodzaju, że znacząco oddziałuje na środowisko, a zatem na gruncie tych regulacji winno zostać w tym wypadku przedsięwzięte postępowanie prowadzące do sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko, czego nie dokonano; - § 3 ust. 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą numer XIX/115/2004 Rady Gminy Tomice z 31 sierpnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Gminy Tomice w związku z art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska i art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku wszechstronnego rozważenia, że wymieniony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego potwierdza, że prowadzenie działalności produkcyjnej i usługowej nie może powodować uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, co za tym idzie, przy działalności o takim statusie jak prowadzona przez inwestora, która dotyczy składowania różnego rodzaju odpadów, należy przyjąć i przynajmniej rozważyć, również na gruncie art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, że może ona zakłócać spokojne korzystanie z prawa własności przez właścicieli nieruchomości sąsiednich, co winno prowadzić do prowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko, mając na uwadze charakter, rodzaj i skalę działalności; 2/ naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, "p.p.s.a.") - poprzez brak wzięcia pod uwagę wiążącego charakteru oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 marca 2018 roku (sygnatura akt: II OSK 1255/16), w którym NSA wyraźnie stwierdził, wbrew ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie, że inwestycja realizowana przez inwestora odpowiada przedsięwzięciu określonemu § 3 ust. 1 pkt 74 rozporządzenia, a zatem w konsekwencji winno zostać ustalone, że w niniejszym postępowaniu doszło do zaniechania, które skutkować winno stwierdzeniem nieważności postępowania, w którym doszło do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę; - art. 156 § 1 pkt 2 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, kwestionowana przez skarżącego, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i zawiera też wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, podczas gdy decyzja ta została wydana z zaniechaniem wymaganych procedur odnośnie sporządzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a więc z naruszeniem regulacji Prawa budowlanego, Prawa ochrony środowiska, rozporządzenia, Kodeksu cywilnego. W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a także o uchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji organów administracyjnych wszystkich instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Stosowanie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący została wydana przez Starostę W. w dniu [...] 2005 r. Wobec wydania w prowadzonym postępowaniu administracyjnym kilku decyzji oraz kilku wyroków sądów administracyjnych wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1255/16 ostatecznie przesądził, że "(...) wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. decyzj, skarżący podjął próbę wykazania, że decyzja z dnia [...] 2009 r. z racji odmowy stwierdzenia nieważności naruszającej rażąco prawo decyzji z dnia [...]2005 r. sama została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), niemniej jednak, objęcie decyzji z dnia [...]2009 r. postępowaniem nadzorczym nie przekłada się na możliwość utożsamiania wad kwalifikowanych, które tę decyzję obarczają, z wadami odnoszącymi się do decyzji Starosty W. z dnia [...] 2005 r." Ostatecznie Sąd wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Wojewody M. z dnia [...]2009 r. i wskazał, że Wojewoda M. będzie zobowiązany do wydania decyzji we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...]2005 r., dopuszczając jednocześnie skarżącego do udziału w nim jako jego stronę. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., poprzez brak wzięcia pod uwagę wiążącego charakteru oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 26 marca 2018 r. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że art. 153 p.p.s.a. dotyczy zasadniczo oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania formułowanych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a zatem prawidłowe byłoby wskazanie jako zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. Nie mniej jednak skoro skarżący wywodzi, że w ww. orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że inwestycja realizowana przez inwestora odpowiada przedsięwzięciu określonemu § 3 ust. 1 pkt 74 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, to zacytować należy fragment orzeczenia sygn. akt II OSK 1255/16 i powiązać go ściśle ze stwierdzeniem Sądu dotyczącym rozdzielnia postępowań dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z 2005 r. oraz decyzji Wojewody M. z 2009 r. "(...) przedmiotem ustaleń Sądu nie było przesądzenie, czy w dacie wydania decyzji przez Starostę W. było wymagane przeprowadzenie postępowania kwalifikacyjnego, ile odpowiedź na pytanie, czy zmiana kwalifikacji przedsięwzięcia w świetle przepisów dotyczących ochrony środowiska, która nastąpiła po wydaniu decyzji, mogła wpłynąć na ocenę interesu prawnego skarżącego w domaganiu się przeprowadzenia przez organ nadzoru kontroli legalności decyzji z dnia [...]2009 r.", (...) przedmioty postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...]2005 r. i decyzji Wojewody M. z dnia [...]2009 r. nie pokrywają się ze sobą, gdyż wady kwalifikowane decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., należy odnosić do każdego z tych rozstrzygnięć odrębnie". Tak więc zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w związku z § 3 ust. 1 pkt 74 rozporządzenia z 2004 r. jest nieusprawiedliwiony, a zatem nieusprawiedliwione są również zarzuty skargi kasacyjnej powiązane z kwalifikacją przedsięwzięcia. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 74 rozporządzenia z 2004 r. w dacie wydawania decyzji sporządzenia raportu wymagało przedsięwzięcie polegające na budowie stacji przeładunkowej odpadów. Przepis – jak słusznie zauważył Sąd I instancji – został zmieniony rozporządzeniem z dnia 8 czerwca 2005 r., a więc po wydaniu decyzji Starosty W.. Kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja dotyczyła zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę "punktu skupu i sprzedaży złomu stalowego, bez możliwości składowania odpadów niebezpiecznych". Wskazane jako podstawa prawna decyzji przepisy art. 28, art. 34 ust. 4 i art. 36 ust. 1 ustawy Prawo budowalne nie zostały rażąco naruszone. Prawidłowo również Sąd dokonał oceny decyzji pod kątem naruszenia § 3 ust. 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą numer XIX/115/2004 Rady Gminy Tomice z 31 sierpnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Gminy Tomice. Zgodnie z ww. zapisami planu prowadzenie działalności usługowej lub produkcyjnej nie może powodować powstawania uciążliwości wykraczających poza granice działki do której użytkownik ma tytuł prawny, a zwłaszcza odorów, hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza. Sąd I instancji wyjaśnił, że z projektu budowlanego spornej inwestycji wynika, że prowadzona działalność nie powoduje uciążliwości wykraczającej poza granice działki, do której inwestor ma tytuł prawny a zwłaszcza odoru, hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza, co potwierdzone zostało w wymienionych przez Sąd I instancji protokołach kontroli. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie okazały się trafne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to stosowanie do art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.