II OSK 2540/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 672/11 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia T. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 20 kwietnia 2012 r., II SA/Gl 672/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") w Gliwicach rozpoznając skargę Stowarzyszenia T. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Katowice z [...] marca 2011 r., nr [...]. W powyższym wyroku wskazano, że Prezydent Miasta Katowice decyzją z [...] marca 2011 r. ustalił, działając na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej "Upzp") oraz art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46 z 2000 r., poz. 543 ze zm.), a także art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej "K.p.a.") na wniosek P. sp. z o.o. warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] K., przewidzianej do realizacji na działce oznaczonej nr 1 położonej w Katowicach przy ul. S. Budowa polegać ma na zrealizowaniu wieży stalowej o wysokości 45 m.n.p.t., kontenera technicznego oraz systemu dziewięciu anten sektorowych, a także niezbędnej instalacji kablowej. Sąd wojewódzki wskazał, że w tej sprawie orzekało już SKO w Katowicach, które decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Katowice z [...] lipca 2008 r. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] K., przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Z.G. oraz Stowarzyszenie T. w K. SKO w Katowicach rozpoznając wniesione odwołania utrzymało, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzję organu I instancji w mocy. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do WSA w Gliwicach Stowarzyszenie T. w K. oraz T.C. Skargę T.C. sąd wojewódzki odrzucił postanowieniem z 15 grudnia 2011 r. Na rozprawie 13 kwietnia 2012 r. WSA w Gliwicach dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie [...] z/s w R. (dalej: "Stowarzyszenie w R."). Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach uwzględniając skargę Stowarzyszenia T. w K. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, opatrując wyrok klauzulą ochrony tymczasowej oraz zasądził koszty postępowania na rzecz strony skarżącej. Sąd wojewódzki przywołując treść art. 59 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziel społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, dalej jako "Udiś") podkreślił, że wynika z niego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli należy ono do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a art. 71 ust. 1 tej ustawy wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (dalej "decyzja środowiskowa"), jeżeli może ono znacząco oddziaływać na środowisko. Wydanie decyzji środowiskowej poprzedza uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję środowiskową dołącza się do wniosku o wydanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie sądu a quo kwestia zakwalifikowania inwestycji jest spornym zagadnieniem, a jego rozwiązanie przesądza o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Przywołując kryteria kwalifikacji stacji bazowych telefonii komórkowej, przewidziane przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, dalej "rozp. RM z 2010") oraz podzielając pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2010 r., II OSK 1485/10, wedle którego przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko rozumieć należy oddziaływanie takich pół zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, WSA w Gliwicach stwierdził, że negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem, nie może naruszać granic cudzej nieruchomości, także w aspekcie pionowego zasięgu własności gruntowej. Sąd I instancji wskazał, że takich ustaleń w granicach przywołanych regulacji winien dokonać organ orzekający, co wynika z art. 77 § 1 K.p.a., tymczasem w sprawie pogląd, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej oparto na piśmie Wydziału Kształtowania Środowiska z 15 lipca 2009 r., potwierdzonego w późniejszym stanowisku tego wydziału. Pismo to nie ma waloru dowodu, nie jest to opinia biegłego, zdaniem sądu I instancji niewątpliwie rozstrzygnięcie sprawy wymagało wiedzy specjalistycznej. Wobec zgłaszanych przez strony w toku postępowania administracyjnego uwag w kwestii kwalifikacji środowiskowej stacji bazowej telefonii komórkowej w sposób nieuprawniony orzekające w sprawie organy potraktowały cyt. pismo Wydziału Kształtowania Środowiska za wystarczający dowód w sprawie, dopuszczając bezkrytycznie przyjęcie dokumentów przedstawionych przez inwestora. Te dokumenty nie miały charakteru dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. Rzeczą organów było, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, dokonanie oceny ich wiarygodności wobec wysuwanych przez strony zarzutów wadliwego przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, nie wyłączając dowodu z biegłego. W konsekwencji przedwcześnie uznano, że inwestycja nie jest inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, a wydanie decyzji lokalizacyjnej było przedwczesne. Sąd wojewódzki zalecił, aby ponownie rozpoznając sprawę przeprowadzić postępowanie w zakresie kwalifikacji spornego przedsięwzięcia, raz jeszcze uznając za niezbędne powołanie biegłego bądź skorzystanie z dowodów przedstawionych przez strony. Za przedwczesne uznano rozpoznawanie zarzutów naruszenia przepisów Upzp. Skargę kasacyjną od wyroku z 20 kwietnia 2012 r. wniosło Stowarzyszenie w R., domagając się "zmiany części oceny prawnej wyroku", ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania od strony przeciwnej. Powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi temu zarzucono naruszenie: 1) § 4 rozp. RM z 2010 r. poprzez jego pominięcie w sytuacji, w której miał on zastosowanie, 2) art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. poprzez § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b) i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f) rozp. RM z 2010 w przypadku uznania, iż miało ono zastosowanie poprzez pominięcie faktu, że zespół kilkudziesięciu anten na tym samym sektorze ma wspólne EIRP a obowiązkiem organu jest rozpatrywanie każdego panelu osobno; naruszenie sądu polegać ma na braku prawidłowej kontroli, albowiem organy miały nie podać logicznych wyjaśnień, które pozwalałyby uznać, iż kwalifikacja inwestycji dokonywana dla oddzielnych anten na tym samym sektorze EIRP jest prawidłowa; ponadto obowiązkiem sądu było zastosowanie metody kwalifikującej inwestycję w oparciu o wskazane przepisy cyt. rozporządzenia, co uniemożliwiać ma z kolei sformułowanie bardziej precyzyjnej skargi tym bardziej, że prawdopodobnie organy przyjęły kreskową wykładnię, co nie ma mieć logicznego uzasadnienia dla jej zastosowania, tym bardziej, że sprawa dotyczy zdrowia i życia ludzkiego. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie w R. wywodzi, że sąd I instancji pominął § 4 rozp. RM z 2010, skoro do postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 Udiś, wszczętych przed dniem wejścia w życie cyt. rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe. Przytaczając fragment uzasadnienia kwestionowanego skarga kasacyjną wyroku WSA w Gliwicach, Kasator neguje trafność wywodu, jakoby ustaleń faktycznych należało dokonać dla każdej z anten z osobna. W tym aspekcie skarga kasacyjna zawiera obszerny wywód odnośnie konstrukcji anteny sektorowej, panelowej i wywodzi, że zagadnienie powyższe zostało dostrzeżone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2011 r., II OSK 1485/10. Zarzucono, że organy obu instancji nie wyjaśniły metody zastosowanej kwalifikacji inwestycji, sąd wojewódzki błędy te próbował naprawić stosując "nowe przepisy". Dalsze uzasadnienie ma być zbędne, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny może naprawić uchybienie sądu wojewódzkiego nakazując organom samodzielne wskazanie metody kwalifikacji "opartej o kreskowe ustalenia" lub o konkretne wartości pola elektromagnetycznego. W konkluzji stwierdzono, że ma to istotne znaczenie, skoro w sprawie chodzi o zdrowie i życie ludzkie. W odpowiedzi na skargę SKO w Katowicach (odpowiedź podpisał wiceprezes SKO) wniosło o jej odrzucenie, argumentując ten wniosek w ten sposób, że skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie w Rzeszowie nie uczestniczyło w postępowaniu odwoławczym, zaś z posiadanej przez Kolegium dokumentacji wynikać ma że nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako jego uczestnik. Uczestniczący w rozprawie prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "Ppsa", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów. W pierwszej kolejności odnieść się należy do wniosku SKO w Katowicach zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, aby ją odrzucić na podstawie art. 178 Ppsa. Wniosek ten nie jest uprawniony. Niesporne jest, że sąd I instancji na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2012 r. dopuścił Stowarzyszenie w R. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Z mocy art. 12 Ppsa, jeżeli jest mowa o stronie rozumieć przez to należy także uczestnika postępowania. Skoro z mocy art. 173 § 2 Ppsa skargę kasacyjną może wnieść m. in. strona, prawo do wniesienia skargi kasacyjnej ma także podmiot dopuszczony w charakterze uczestnika postępowania. Wymogi formalne sporządzenia skargi kasacyjnej obejmują nie tylko sporządzenie jej przez fachowego pełnomocnika (co do reguły przez adwokata lub radcę prawnego), ale odpowiednie uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Zarzut ujęty w pkt 2 skargi kasacyjnej został przywołany, jako naruszenie przewidziane w art. 174 pkt 2 Ppsa, przy czym jako mające być naruszone wskazano przepisy art. K.p.a. – art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. "poprzez § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozp. RM z 2010". Uchybienie, którego miał się dopuścić sąd wojewódzki miało polegać na braku prawidłowej kontroli sądowej, bowiem organy miały nie podać logicznych wyjaśnień odnośnie do kwalifikacji inwestycji. Wziąć należy pod uwagę, że zarzut naruszenia przepisów postępowania, aby odniósł zamierzony skutek musi wiązać się z wykazaniem, iż naruszenie to "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Skarga kasacyjna nie zawiera tego elementu, uzasadnienie zarzutu z pkt 2 skargi kasacyjnej nie wyjaśnia w żaden sposób, aby dostrzeżone uchybienie miało mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, przy czym pod pojęciem tej sprawy należy rozumieć sprawę sądowoadministracyjną (art. 1 Ppsa). WSA w Gliwicach uchylił decyzje organu II i I instancji dochodząc do przekonania, że w sprawie należy przeprowadzić prawidłową kwalifikację przedsięwzięcia. Dopiero ona pozwoli rozstrzygnąć, czy w sprawie wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach podejmowana na podstawie przepisów Udiś. Skoro Kasator postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazując na przepisy K.p.a., którym miałby uchybić sąd wojewódzki, to niezależnie od braku wykazania istotnego wpływu sugerowanych naruszeń na wynik sprawy, ograniczył uzasadnienie zarzutów z pkt 2 skargi kasacyjnej do wywodów odnośnie technicznych aspektów związanych z konstrukcją stacji bazowej telefonii komórkowej i kwalifikacji anten tej stacji. Taka konstrukcja zarzutu z art. 174 pkt 2 Ppsa jest nietrafna, przeto nieskuteczna. Nie jest uzasadniony zarzut pominięcia przepisu § 4 rozp. RM z 2010 r., nakazującego do postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 Udiś, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosować przepisy dotychczasowe. Tak ograniczony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jest chybiony. Kasatorowi umyka uwadze, że przedmiotem kontroli sądu wojewódzkiego nie podlegały decyzje wydane w reżimie przepisów Udiś, ale decyzje odnośnie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Argumentacja sądu a quo uchylającego decyzje obu instancji opierała się na wywodzie wskazującym, że konieczne jest dokonanie prawidłowej kwalifikacji charakteru przedsięwzięcia, aby w ogóle rozstrzygnąć czy konieczna będzie decyzja środowiskowa. Z tych względów zarzut pominięcia treści § 4 rozp. RM jako przepisu o charakterze intertemporalnym gdy postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zostało wszczęte, a jego potrzeba ma być dopiero przedmiotem prawidłowych ustaleń organu I instancji, jest nietrafny. Skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, należało ją oddalić na zasadzie art. 184 Ppsa.