II OSK 256/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Małgorzata Dałkowska-Szary del NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1922/12 w sprawie ze skargi Z.K. i M.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., VII SA/Wa 1922/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.K. i M.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r., [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2012 r., [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") z dnia [...] lipca 2011 r., [...]. Ostatnią z wymienionych wyżej decyzji Inspektor Wojewódzki rozpatrzył odwołanie Z.K. i M.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] kwietnia 2011 r., [...]. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym. Dnia [...] sierpnia 2009 r. Inspektor Powiatowy dokonał oględzin nieruchomości przy ul. [...] w L. W trakcie oględzin stwierdzono wykonywanie w istniejącym budynku robót budowlanych obejmujących realizację podwyższenia poddasza nieużytkowego w części północnej. Na datę kontroli zrealizowano podwyższone ściany zewnętrzne, wykonano ścianki działowe, wymieniono krokwie więźby dachowej oraz częściowo wykonano wylewki pod posadzki oraz wymieniono pokrycie dachu z papy asfaltowej na blachę trapezową. Właściciel oświadczył, że roboty zostały rozpoczęte w połowie lipca 2009 r. Do akt sprawy dołączono decyzję o pozwoleniu na nadbudowę budynku mieszkalnego z dnia [...] czerwca 1988 r. wydaną przez Urząd Gminy N. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., [...] Inspektor Powiatowy – powołując się na art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) (obecnie tekst jedn. ustawy opublikowano w Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 – uw. NSA; dalej jako "P.b.") – nakazał A.K. wstrzymanie robót budowlanych związanych z nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w L. (działka [...], obręb [...]) i nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...] grudnia 2009 r. następujących dokumentów: zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na wniosek A.K. z dnia [...] grudnia 2009 r. Inspektor Powiatowy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., [...] zmienił powyższe postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i wyznaczył nowy termin na dzień [...] czerwca 2010 r. Po rozpatrzeniu wniosku A.K. z dnia [...] czerwca 2010 r. Inspektor Powiatowy postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., [...] ponownie przedłużył termin wykonania obowiązków określając nowy termin na dzień [...] września 2010 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. A.K. po raz kolejny wniósł o przedłużenie terminu, do dnia [...] stycznia 2011 r., wskazując, że zmarł projektant i konieczne jest zlecenie opracowania projektu innej osobie. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., [...] Inspektor Powiatowy odmówił zmiany terminu. Organ podkreślił, że sam fakt niewykonania tych obowiązków uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], w związku z nie wywiązaniem się inwestora z obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Inspektor Powiatowy nakazał Z.K. oraz M.K. - współwłaścicielom nieruchomości, na której znajduje się obiekt - rozbiórkę podwyższonych ścian zewnętrznych poddasza w części od strony północnej, ścian działowych na poddaszu w części od strony północnej, krokwi więźby dachowej w części od strony północnej, pokrycia dachowego blachy trapezowej ocynkowanej, wylewki pod posadzką na poddaszu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w L. Po dokonanej rozbiórce nakazano doraźne zabezpieczenie stropu nad parterem budynku przed wpływami atmosferycznymi, poprzez prowizoryczne zadaszenie uszczelnione folią. Inspektor Wojewódzki decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], uchylił decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...] kwietnia 2011 r. w części nakazującej Z.K. oraz M.K. zabezpieczenie stropu nad parterem budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w L., poprzez prowizoryczne zadaszenie uszczelnione folią i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, w pozostałej zaś części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Inspektora Wojewódzkiego. Następnie, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2012 r. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że na mocy art. 48 ust 4 Prawa budowlanego (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r., w dacie wydania kwestionowanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji tekst jedn. opubl. w Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623; natomiast obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1409; dalej "P.b." – uw. NSA), w przypadku nieprzedłożenia wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie, organ ma obowiązek zastosować art. 48 ust. 1 P.b., to jest wydać nakaz rozbiórki. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, w konsekwencji nie złożenia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, a w szczególności projektu budowlanego i oświadczenia o dysponowaniu gruntem na cele budowlane, jest zastosowanie art. 48 w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. i orzeczenie o obowiązku rozbiórki. Odnosząc się do zarzutów, iż wykonanie rozbiórki nadbudowy spowodowałoby naruszenie elementów konstrukcyjnych legalnie wzniesionego budynku organ podał, że nie jest on podparty żadną argumentacją techniczną, wskazał również, że organy w przeprowadzonym postępowaniu jednoznacznie ustaliły, że wykonane roboty - nadbudowa części budynku stanowiła budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli Z.K. i M.K. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. skarżący zarzucili: – naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art., 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwanej dalej "K.p.a.") przez ich niezastosowanie; – naruszenie art. 3 pkt. 2, art. 48 P.b. przez ich niewłaściwe zastosowanie; – naruszenie art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999r., nr 15, poz. 139) przez jego niezastosowanie; – naruszenie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...].12.1994r. poprzez nie wzięcie pod uwagę, że realizacja dotychczasowych robót nie narusza jego treści; – błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na przyjęciu, że skarżący nie mają prawa do dysponowania nieruchomością położoną w L. przy ul. [...] na cele budowlane; – nie wzięcie pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonych decyzji faktu, iż nadbudowa rozpoczęta została przez poprzednika prawnego A.K. na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę - nadbudowę budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Oddalając skargę wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., VII SA/Wa 1922/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, stanowiącym nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, w którym organ nie rozpatruje sprawy co do jej istoty a kontroluje jedynie czy rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu zwykłym jest dotknięte którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 1 - 7 K.p.a. W punkcie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako przesłankę nieważności decyzji wskazano wydanie rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Sąd podkreślił, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Przenosząc powyższe na grunt sprawy Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli organu w postępowaniu nadzorczym była decyzja wydana na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. W myśl art. 48 ust. 1 P.b. właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, chyba że według oceny organu potencjalnie możliwa jest legalizacja obiektu z uwagi na spełnienie przezeń przesłanek z art. 48 ust. 2 P.b. W konsekwencji rozpoznający sprawę organ w pierwszej kolejności zbadać powinien powstałą samowolę pod kątem możliwości jej legalizacji, a w zależności od wyniku poczynionych ustaleń bądź to wstrzymać prowadzenie robót (gdy budowa nie została jeszcze zakończona) i nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających ewentualną przyszłą legalizację obiektu, bądź też, w razie stwierdzenia, że legalizacja nie jest możliwa nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanego lub będącego w budowie obiektu. Stosownie do art. 48 ust. 2 P.b. wdrożenie procedury mogącej doprowadzić do legalizacji obiektu wymaga jednak stwierdzenia przez organ, iż dokonana samowolnie budowa: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem W razie potwierdzenia przez organ powyższych okoliczności wstrzymuje on postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W tym celu organ nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 1, 2 i 4 oraz ust. 3. W przypadku niespełnienia przez inwestora w wyznaczonym przez organ terminie - obowiązków, organ jest zobligowany do orzeczenia rozbiórki (art. 48 ust. 4 P.b.). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności sprawy Sąd wskazał, że bezspornym jest, iż roboty budowlane, to jest nadbudowa budynku mieszkalnego przy ul. [...] w L. (od strony południowej) wykonana została przez inwestorów w lipcu 2009 r. W tym miejscu należy wskazać, że jak wynika z ustaleń organu (także oświadczeń inwestorów) nadbudowa części południowej była wykonana na podstawie pozwolenia na budowę (z [...] czerwca 1988 r.) w 1990r. Przerwa w wykonywaniu robót budowlanych na podstawie decyzji była dłuższa niż określono w art. 32 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane - a więc pozwolenie na budowę z dnia 10 czerwca 1988 r. w trakcie wykonywania rozbudowy części północnej budynku utraciło ważność. Sąd zaznaczył, że w tej sytuacji prowadząc postępowanie w 2009 r. zasadnie organ wszczął postępowanie legalizacyjne i postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 i 2 i ust. 3 P.b. nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia dokumentów, przedłużając dwukrotnie na wniosek inwestora termin wyznaczony dla ich przedstawienia. Bezspornym jest też, iż inwestorzy nie wykonali nałożonych na nich przez organ nadzoru budowlanego obowiązków legalizacyjnych, mimo odpowiednio długiego czasu wyznaczonego do ich wykonania. Skoro inwestorzy z własnej woli (co jest również bezsporne) zrezygnowali z legalizacji wykonanych robót, to obowiązkiem organu było stosownie do treści przepisu art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 P.b. nakazanie rozbiórki wykonanej nadbudowy, co też uczynił Inspektor Powiatowy. Zdaniem Sądu trafnie też Inspektor Wojewódzki takie rozstrzygniecie utrzymał w mocy. Sąd podkreślił także, że objęta wnioskiem decyzja nie jest dotknięta żadną z pozostałych kwalifikowanych wad wskazanych w § 1 art. 156 K.p.a. - przy czym organ zasadnie uznał, iż kontrolowana decyzja nie jest dotknięta wadą niewykonalności. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z.K. i M.K. domagając się jego uchylenia, a nadto uchylenia kontrolowanych decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wystąpili także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie: – art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art., 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez ich niezastosowanie; – art. 3 pkt 2, art. 48 P.b.; – art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 Nr 15, poz. 139) przez jego nie zastosowanie; – § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. poprzez nie wzięcie pod uwagę, że realizacja dotychczasowych robót nie narusza jego treści. Skarżący zarzucili także wyrokowi: - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na przyjęciu, że skarżący nie mają prawa do dysponowania nieruchomością położoną w L. przy ul. [...] na cele budowlane; - nie wzięcie pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonych decyzji i rozpoznawaniu sprawy przez Sąd faktu, iż nadbudowa rozpoczęta została przez poprzednika prawnego skarżących – A.K. na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę - nadbudowę budynku mieszkalnego (decyzja Urzędu Gminy N. nr [...] z dnia [...] czerwca 1988 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Z.K. i M.K. wskazali, że zaskarżony wyrok oraz kontrolowane przez niego decyzje są dla nich krzywdzące. W ich ocenie naruszony został szereg przepisów podnoszonych w toku postępowań jak i później w skardze. Skarżący przypomnieli, że efektem postępowania administracyjnego jest bardzo niekorzystna dla nich decyzja – nakaz rozbiórki. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy skarżący zaznaczyli, że budynek mieszkalny położny na stanowiącej ich własność nieruchomości w L. przy ul. [...] wzniesiony został zgodnie z prawem na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 1988 r. wydanego przez Urząd Gminy w N. ([...]). Rozbudowę rozpoczął poprzednik prawny skarżących A.K. Z.K. i M.K. wskazali, że w zaistniałym stanie faktycznym organy nadzoru budowlanego nie powinny traktować ich budynku mieszkalnego jako samowolę budowlaną. Wydając decyzje Inspektor Powiatowy nie uwzględnił faktu, iż przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na nadbudowę budynek mieszkalny był użytkowany miał poddasze użytkowe i posiadał dach. W swoich pismach skarżący podnosili, że ewentualna jednostronna zmiana spadku dachu nie jest nadbudową w myśl P.b. oraz orzeczeń sądów administracyjnych. Dokumentacja sprawy zawiera szereg dokumentów i pism, w treści których skarżący powoływali argumenty przeciwko niekorzystnym dla nich decyzjom. Skarżący zwrócili także uwagę na brak zrozumienia ze strony organów nadzoru budowlanego i jednostronne działania skierowane przeciwko skarżącym. Z.K. i M.K. wskazali, że obecnie na skutek nieżyciowej i nieracjonalnej decyzji zostają oni pozbawieni możliwości mieszkania w domu stanowiącym ich centrum życiowe. Zaznaczyli, że nikt nie rozważył jakie skutki dla bezpieczeństwa naszej rodziny spowodować może rozbiórka dachu. Z.K. i M.K. zaznaczyli też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dążył do rozpoznania sprawy z uwzględnieniem zasad współżycia społecznego i słusznego interesu stron postępowania. Nie starano się także umożliwić skarżącym legalizacji wykonanych prac na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 1988 r., które utraciło ważność. Skarżący podnieśli też, że należy odróżnić sytuację, gdy dochodzi do samowoli budowlanej od sytuacji, gdy prace wykonywane są na podstawie pozwolenia na budowę, które z uwagi na upływ czasu utraciło ważność. Tymczasem mimo, że nastąpiło to drugie, w stosunku do skarżących zastosowano "najdalej idącą karę". Realizacja prac doprowadzi do demontażu dachu w budynku, a w konsekwencji dwie rodziny zamieszkujące w nim pozbawione zostaną możliwości zamieszkiwania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Z.K. i M.K. w swej skardze kasacyjnej podnoszą szereg zarzutów. Zestawiając przedstawione zarzuty oraz ich uzasadnienie można wywieść, że skarżący zwracają zwłaszcza uwagę na przepisy postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art., 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – które obligują organy nadzoru (także w sprawie o stwierdzenie nieważności) do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.) i wreszcie – należytego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 K.p.a.). Wskazując na powyższe regulacje Z.K. i M.K. dążą do wykazania, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej dotyczącej ich budynku mieszkalnego jest nie do zaakceptowania, gdyż nie uwzględnia wymienionych zasad, a nadto nie jest konieczna w świetle przepisów prawa materialnego – Prawa budowlanego (art. 3 pkt 2, art. 48 P.b.). Skarżący podkreślają w szczególności, że nadbudowa budynku rozpoczęta została przez poprzednika prawnego skarżących – A.K. na podstawie pozwolenia na budowę - nadbudowę budynku mieszkalnego (decyzja Urzędu Gminy N. nr [...] z dnia [...] czerwca 1988 r.). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przedstawiona przez skarżących argumentacja budzi pewne zrozumienie z perspektywy pozaprawnej. Każdy właściciel budynku jest z reguły zainteresowany tym, aby w razie możliwości zalegalizować jego obiekt. Jednak skarżący formułując swą argumentację abstrahują w ogóle od realiów prawnych, w których kwestionowaną decyzję rozbiórkową wydano. Nie uwzględniają także faktu, że obecnie przeprowadzona przez sąd administracyjny kontrola nie dotyczyła decyzji wydanej w trybie zwykłym, ale dotyczyła decyzji, w której w trybie nadzwyczajnym – nieważnościowym badano uprzednio wydaną decyzję. Jak trafnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2011 r., [...] ([...]) byłoby możliwe pod warunkiem stwierdzenia – w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie nie jest przedmiotem sporu, że w dacie wydania obu decyzji (pierwszej i drugiej instancji) rozbiórkowych istniała podstawa prawna do ich wydania – stanowi ją przepis art. 48 ust. 4 P.b., który nakazuje orzeczenie rozbiórki obiektu budowlanego, jeżeli inwestor nie spełnił nałożonych na niego obowiązków związanych z legalizacją. Rozważania zatem wymagało, czy ze względu na okoliczności sprawy zachodzą podstawy do twierdzenia, że decyzje rozbiórkowe wydano z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takiego kwalifikowanego naruszenia nie sposób zidentyfikować. O rażącym naruszeniu prawa można twierdzić, gdy rozstrzygnięcie administracyjne jest sprzeczne z jednoznaczną normą prawną, względnie – według drugiej koncepcji – gdy wywołuje skutki prawne nie do zaakceptowania z punku widzenia praworządności. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że A.K. zrealizował nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...] w L. W związku z tym organy nadzoru budowlanego wszczęły i prowadziły postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 P.b., umożliwiając inwestorowi doprowadzenie prac do stanu zgodnego z prawem. Inwestor nie przedłożył jednak w terminie wymaganej dokumentacji (pomimo kilkukrotnego przedłużania terminu). W tym stanie rzeczy zachodziła podstawa do wydania decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 48 ust. 4 P.b. Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość, że wyżej wymieniona decyzja jest dotkliwa dla skarżących, niemniej jednak podkreślenia wymaga, że nakaz rozbiórki wydano warunkach go usprawiedliwiających. Nie ma zatem obecnie podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Mając na uwadze powyższe zarzuty obejmujące naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art., 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jak i art. 3 pkt 2, art. 48 P.b. nie zasługują na uwzględnienie. Dodatkowo w skardze kasacyjnej skarżący zwrócili uwagę, na naruszenie art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 Nr 15, poz. 139) przez jego nie zastosowanie oraz § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (to jest rozporządzenia "w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie", Dz.U. Nr 15, poz. 140 – uw. NSA) poprzez nie wzięcie pod uwagę, że realizacja dotychczasowych robót nie narusza jego treści. Zgodnie z pierwszym z tym przepisów "Nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu [...] roboty budowlane polegające na modernizacji, remoncie lub montażu, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu". Natomiast § 12 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia stanowo o normatywach odległości, jakie należy zachować od granicy z sąsiednimi działkami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano w jaki sposób powyższe regulacje wiążą się ze sprawą i w jaki sposób miałyby rzutować na rozstrzygnięcie organu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o rozbiórce. Z całokształtu argumentacji można jedynie wywnioskować, że skarżący chcieli uwypuklić, iż ich budynek – uwzględniając zrealizowaną nadbudowę – nie narusza prawa. Taka konstatacja nie jest jednak wystarczająca, aby stwierdzić nieważność decyzji rozbiórkowej wydanej – jak już wyżej wspomniano – z powodu nieprzedstawienia przez inwestora w terminie wymaganej dokumentacji pozwalającej na legalizację spornej części obiektu. Ostatnie dwa wymienione w skardze kasacyjnej zarzuty obejmujące "błąd w ustaleniach faktycznych" i nieuwzględnienie okoliczności wydania w 1988 r. pozwolenia na budowę dla budynku skarżących nie mogą zostać uwzględnione, gdyż nie powiązano ich z żadnymi naruszeniami prawa. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej (rozumianymi jako wskazanie naruszonych norm prawnych) i nie może w tym zakresie czynić samodzielnych ustaleń. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego oddalił ją na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).