II OSK 2573/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA (del.) Anna Żak (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. J. i L. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 560/19 w sprawie ze skargi G. J. i L. J. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z [...] listopada 2019 r., sygn. II SA/Bd 560/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę G. J. i L. J. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z [...] kwietnia 2019 r. nr [...]w przedmiocie rozbiórki. Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w R., działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej "p.bud.", nakazał G. i L. J. rozbiórkę (usunięcie) obiektu tymczasowego pełniącego funkcję obiektu rekreacyjnego o wym. 12,07 m x 4,00 m oraz ogrodzenia, zlokalizowanego na działkach o numerach ewid. [...], [...] i [...] w miejscowości Połajewo, gm. Piotrków Kujawski. Opisaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (K-PWINB) w Bydgoszczy uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł w ten sposób, że nakazał rozbiórkę (usunięcie) obiektu wykonanego w konstrukcji drewnianej na stalowej ramie (domek typu holenderskiego), pełniącego funkcję rekreacyjną, o wym. 12,07 m x 4,00 m i wysokości kalenicy około 3,44 m oraz związanego z tym obiektem ogrodzenia nieruchomości, zlokalizowanych na ternie działek o numerach ewid. [...], [...], [...] w miejscowości P., gm. P. K. Obie decyzje wydane zostały w konsekwencji braku możliwości legalizacji spornego obiektu w oparciu art. 48 ust. 2 p.bud. Postanowieniem z [...] października 2017 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nakazał skarżącym przedstawienie do [...] lutego 2018 r. dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 p.bud., m.in. zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku tego planu. Ponieważ teren, na którym znajduje się sporny obiekt, nie został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, inwestorzy zwrócili się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ich inwestycji. Ze względu na stwierdzoną niezgodność z przepisami odrębnymi, tj. przepisami o ochronie przyrody i rozporządzenia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w sprawie Nadgoplańskiego Parku Tysiąclecia, odmówiono wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. K. z [...] sierpnia 2018 r., nr [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę wskazał, że postanowienie z [...] października 2017 r. i decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie zostały przez skarżących skutecznie zakwestionowane. W szczególności strony nie kwestionowały decydującego ustalenia, że sporny obiekt znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej Jeziora Gopło, co niewątpliwie narusza przepis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 142 ze zm.) w zw. z § 4 pkt 7 rozporządzenia Wojewody, zgodnie z którym w parku krajobrazowym Nadgoplańskim Parku Tysiąclecia zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Spór sprowadził się w zasadzie do tego, czy organ prawidłowo zakwalifikował sporny obiekt – domek typu holenderskiego (obiekt drewniany na stalowej ramie, z dachem dwuspadowym posadowiony na bloczkach betonowych) jako tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu przepisów p.bud., a więc czy w stosunku do tego obiektu w ogóle może znaleźć zastosowanie art. 48 ust. 1 tej ustawy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że art. 3 pkt 5 p.bud. jako tymczasowe obiekty budowlane expressis verbis wymienia m.in. barakowozy, a więc obiekty o podwójnej funkcji: transportowej oraz mieszkalnej. Mimo że brak jest w Prawie budowlanym definicji domku holenderskiego, najbardziej adekwatnym do nich pojęciem jest właśnie pojęcie "barakowozu". Przedmiotowy domek holenderski, jako obiekt o analogicznym do barakowozu charakterze, bez wątpienia zalicza się zatem do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 5 p.bud. Nie ma, przy tym znaczenia okoliczność, że w każdym momencie możliwa jest zmiana jego funkcji z mieszkalnej na transportowo-komunikacyjną (poprzez np. "zdjęcie" go z betonowych bloczków i posadowienie go na kołach). Przystosowanie określonego przedmiotu do tego, aby przemieszczać go po drogach jako przyczepa nie przesądza jednak o tym, że nie może być uznany za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany, po ustawieniu go na gruncie. Umieszczenie obiektu, nawet przystosowanego do poruszania się po drodze (np. przyczepy turystycznej), na dłuższy czas na nieruchomości i wykorzystywanie go do celów mieszkalno-rekreacyjnych, powoduje, że jego funkcja transportowa zostaje zasadniczo wyeliminowana. Sporny obiekt został ustawiony na gruncie przy pomocy betonowych elementów, aby pełnić funkcję taką jak domek letniskowy. Dokumentacja fotograficzna potwierdza wyraźnie, że jakakolwiek zmiana miejsca jego posadowienia spowodowałoby utratę jego walorów użytkowo-rekreacyjnych (dobudowane schody, nasadzenia roślinne, zaaranżowane utwardzenia nawierzchni wokół). Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji stwierdził, że sporny obiekt jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5 p.bud. W świetle art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy posadowienie spornego domku holenderskiego na okres krótszy niż 180 dni wymagałoby zgłoszenia tego właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Brak takiego zgłoszenia uzasadnia założenie, że zamiarem inwestora było usytuowanie domku na okres dłuższy, co wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sporny obiekt posadowiony został na nieruchomości skarżących co najmniej w maju 2017 r. W aktach sprawy brak jest zarówno zgłoszenia budowy (usytuowania) spornego obiektu, jak i pozwolenia na budowę jego dotyczącego. Odnosząc się do zarzutu nieuzasadnionego objęcia nakazem rozbiórki również ogrodzenia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 9 p.bud. i jako takie dzieli los samowolnie wzniesionego obiektu. Istotne jest zatem tutaj związanie funkcjonalne. Jeśli zatem brak jest owego związku funkcjonalnego, to ogrodzenie nie może być traktowane jako obiekt budowlany. Istniejące na nieruchomości ogrodzenie stanowi urządzenie umożliwiające korzystanie ze spornego obiektu w sposób zgodny z funkcją, jaką obiekt ten miał pełnić (funkcja mieszkalno-rekreacyjna). Przedmiotowe ogrodzenie separuje działkę skarżących od przestrzeni ogólnodostępnej i wyposażone jest w bramę wjazdową usytuowaną przy urządzonym przy spornym obiekcie parkingu. Słuszne jest założenie, że sporne ogrodzenie powstało przy okazji i w celu "obsługi" przedmiotowego obiektu budowlanego. Dawniej, w okresie realizacji decyzji o rozbiórce obiektu wzniesionego przez poprzedniego właściciela nieruchomości, miało ono bowiem formę prostej siatki, którą skarżący zastąpili ogrodzeniem o solidniejszej konstrukcji. W skardze kasacyjnej G. J. i L. J. zarzucili powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 151 w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu II instancji; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie przez Sąd pierwszej instancji zasady swobodnej oceny dowodów, tj.: a) uznanie, że przyczepa znajdująca się na nieruchomości skarżących zalicza się do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, podczas gdy obiekt ten pełni funkcję transportowo-komunikacyjną; b) uznanie, że zmodernizowane ogrodzenie wokół nieruchomości skarżących powstało w celu obsługi obiektu budowlanego, a co za tym idzie powinno zostać objęte nakazem rozbiórki. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie skargi zgodnie z art. 188 p.p.s.a., a nadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, że przedmiotowy obiekt nie jest obiektem unieruchomionym, usadowionym na jakiejkolwiek trwałej podbudowie, jak np. betonowe bloczki, jest w pełni sprawną przyczepą, zarejestrowaną, wraz z aktualnymi badaniami technicznymi, co do której nie została zmieniona funkcja transportowo-komunikacyjna. W odniesieniu do ogrodzenia podniesiono, że pierwotne ogrodzenie wymagało renowacji, odnowienia, zastąpienia pordzewiałej siatki, ogrodzeniem o takich samych walorach, jednakże ze względów estetycznych - nowym. Brak jest podstaw do twierdzenia, że ogrodzenie zostało zastąpione ogrodzeniem solidniejszym. Jest to ogrodzenie zbudowane z najprostszych przęseł metalowych, o strukturze zbliżonej do siatki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie jest zasadny zarzut błędnej kwalifikacji przez Sąd pierwszej instancji spornego obiektu, tj. domku typu holenderskiego (obiektu drewnianego na stalowej ramie, z dachem dwuspadowym, posadowionego na bloczkach betonowych) jako tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 5 p.bud., tj. obiektu budowlanego przeznaczonego do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidzianego do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Tymczasowy obiekt budowlany będzie zatem albo budynkiem wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, albo budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, albo obiektem małej architektury (art. 3 pkt 1). W art. 3 pkt 5 p.bud. zostały wyróżnione dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwsze z nich to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Po drugie, jest nim obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. W dalszej części ustawodawca wskazuje przykładowo jakie obiekty mogą być zakwalifikowane jako tymczasowe obiekty budowlane. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że katalog tymczasowych obiektów budowlanych nie jest zamknięty i w każdej sprawie należy dokonać, mając na uwadze cechy danego obiektu, indywidualnej oceny, czy może on być zakwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany. Mając na uwadze, że sporny obiekt jest wyodrębniony konstrukcyjnie z przestrzeni poprzez posiadane ściany i zadaszenie (czyli stanowi całość techniczno-użytkową), a nadto nie jest on trwale związany z gruntem, co wynika z ustaleń poczynionych w trakcie przeprowadzonych przez pracowników organów oraz sporządzonej dokumentacji fotograficznej (nie posiada fundamentów, jest postawiony na betonowych bloczkach), Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organów, które zakwalifikowały przedmiotowy obiekt jako tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 p.bud. Swoimi cechami odpowiada on wymienionym w art. 3 pkt 5 ustawy barakowozom, tj. pojazdom bez silnika przystosowanym do połączenia z innym pojazdem, a nadto nie jest trwale związane z gruntem. Okoliczność, że określony obiekt jest przystosowany do tego, aby przemieszczać się po drogach jako przyczepa nie przesądza o tym, że nie może być uznany za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy, po posadowieniu go na gruncie. Taki pogląd, który w całości trzeba podzielić, reprezentuje orzecznictwo sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA: z 27 kwietnia 2021 r., sygn. II OSK 2131/18; z 20 października 2015 r., sygn. II OSK 633/15; orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie funkcja transportowa przyczepy została zasadniczo wyeliminowana. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że sporny obiekt został ustawiony na gruncie przy pomocy betonowych elementów, aby pełnić funkcję taką jak domek letniskowy. Dobudowane zostały schody, wykonano nasadzenia roślinne, utwardzenia nawierzchni wokół obiektu. Na akceptację zasługuje zatem pogląd, że sporny obiekt miał w założeniu pozostać w miejscu jego aktualnego usytuowania, z całkowitym porzuceniem jego funkcji mobilnej. W konsekwencji podlegał zgłoszeniu stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.bud. Legalizację tego domku typu holenderskiego uniemożliwiały rozwiązania przyjęte w rozporządzeniu Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], w sprawie Nadgoplańskiego Parku Tysiąclecia. Zgodnie z § 4 pkt 7 tego rozporządzenia w w/w Parku obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Z niekwestionowanych ustaleń, dokonanych w toku postępowania administracyjnego wynika, że skarżący posadowili obiekt będący przedmiotem sporu w tej sprawie w odległości 45,70 m od linii brzegowej jeziora Gopło. W konsekwencji wobec sprzeczności z postanowieniami rozporządzenia Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] w sprawie Nadgoplańskiego Parku Tysiąclecia zrealizowany przez skarżących domek typu holenderskiego nie mógł stać się przedmiotem procedury legalizacyjnej. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji zaakceptował również orzeczenie o rozbiórce ogrodzenia wokół spornego obiektu. Przepis art. 3 pkt 9 p.bud. wymienia ogrodzenia wśród urządzeń budowlanych, tj. urządzeń technicznych związanych z obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Niewątpliwie w niniejszej sprawie ogrodzenie wykonane zostało w celu korzystania z domku typu holenderskiego. Za jego pomocą nastąpiło wydzielenie działki inwestorów z przestrzeni ogólnodostępnej, w ramach ogrodzenia wykonano bramę wjazdową, co łącznie umożliwia w pełni korzystanie wyłącznie na własne potrzeby z mieszkalno-rekreacyjnej funkcji spornego domku. Skoro ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, to w niniejszej sprawie jest ono częścią spornego obiektu. Brak było podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że ogrodzenie powstało przy okazji i w celu "obsługi" domku typu holenderskiego. Z akt sprawy wynika, że inwestorzy zdemontowali poprzednie ogrodzenie i wykonali nowe, solidniejsze, przy okazji posadowienia spornego obiektu. Obiekt ten wraz z ogrodzeniem powstały w wyniku realizacji jednego zamierzenia inwestycyjnego, które polegało na wykonaniu na ogrodzonym na nowo terenie domku typu holenderskiego. Nakaz rozbiórki tego domku musi więc w konsekwencji prowadzić do orzeczenia rozbiórki również ogrodzenia. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że nieprawidłowe było powiązanie zarzutu błędnej kwalifikacji spornego obiektu z zarzutami naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Kwalifikacja danego obiektu do określonej kategorii obiektów wymienionych w Prawie budowlanym stanowi kwestię materialnoprawną, a nie procesową. Autor nie wskazał, na czym miałoby polegać naruszenie ww. przepisów postępowania poza stwierdzeniem, że sporny obiekt został błędnie zakwalifikowany do tymczasowych obiektów budowlanych. W szczególności nie wskazał, jakie okoliczności faktyczne wymagałyby jeszcze ustalenia, czy wyjaśnienia. Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ani organy, ani Sąd pierwszej instancji przepisu tego nie stosowały, ponieważ sprawa nie dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji. W konsekwencji nie mogły ww. przepisu naruszyć. Gdyby natomiast przyjąć, że zarzut nakierowany jest na wykazanie, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, to tak postawiony zarzut również nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ autor skargi kasacyjnej nie uzasadnia braku podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji ani nie wskazuje na czym miałoby polegać rażące naruszenie prawa w rozpoznawanej sprawie. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.