II OSK 2579/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Beata Jezielska /spr./ Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 września 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 313/10 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 września 2010r. (Sygn. akt II SA/Rz 313/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] grudnia 2009r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wyroku podano, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Radomyśl nad Sanem z dnia [...] listopada 2009r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie trzech elektrowni typu WINDMATIC 99-22.19 o mocy 99 KW każda na działkach o nr ewidencyjnych 1816, 1817 i 1803, położonych w C., uznając iż postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań było prowadzone zgodnie z regułami określonymi przez przepisy prawa, a wydana decyzja spełnia warunki określone w art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.). Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosło Ogólnopolskie Towarzystwo [...], zarzucając naruszenie art. 82 ust. 1 pkt 4, art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutów odwołania, iż organ I instancji nie wykazał w jakim zakresie uwzględnił uwagi strony skarżącej, zgłoszone w trybie przewidzianym przepisami prawa. Zdaniem skarżącego sformułowanie tych uwag wymagało od organów wyraźnego odniesienia się do nich, a brak stanowiska w tym zakresie musi być uznane za wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa, co winno prowadzić do jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Dodatkowo strona skarżąca wskazała, że organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii zaskarżenia postanowienia z dnia 5 października 2009 r., które nie mogło być przedmiotem samoistnego zażalenia. Zatem organ odwoławczy był zobowiązany wypowiedzieć się w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji. W konsekwencji podniesiono, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu podjęło decyzję bez należytego wyjaśnienia sprawy, czym naruszyło przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, przez nienałożenie w skarżonych decyzjach obowiązku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko. Wskazano, iż powołany art. 82 ust. 1 pkt 4 daje podstawę do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, ale treść tego przepisu musi być wykładana w sposób racjonalny. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oznacza to, że organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach może zawrzeć w niej różne postanowienia, w tym wskazane w art. 82 ust. 1 pkt 4, jednak takie rozstrzygnięcie nie należy do obligatoryjnych elementów każdej decyzji. Niezbędnymi elementami skarżonej decyzji są postanowienia wskazane w art. 82 ust. 1 pkt 1, gdyż w tym zakresie ustawa wyraźnie nakazuje ich określenie w treści decyzji. Zamieszczenie rozstrzygnięć, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i pkt 3 nie jest już bezwarunkowe. Mogą się one znaleźć w treści decyzji, jeżeli taki obowiązek wynika z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko lub z przepisu prawa. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązek określony w art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy może pojawić się wówczas, gdy w fazie początkowej realizacji przedsięwzięcia nie można przewidzieć wszystkich skutków oddziaływania na środowisko. Wtedy istnieje racjonalna podstawa, aby na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę przeprowadzić ponowną ocenę oddziaływania na środowisko. Obowiązek taki nie powstaje, gdy w początkowym stadium realizacji inwestycji skutki środowiskowe są znane i przewidywalne. W tych przypadkach przedstawianie stanowiska o jakim mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4 nie ma miejsca. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, a w związku z tym przyjęto, że organy nie naruszyły normy z art. 82 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy. Wprawdzie z formalnego punktu widzenia rozstrzygnięcie wynikające ze wskazanej normy powinno znaleźć miejsce w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a skarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji takiego zapisu nie zawierają, jednak w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie jest to naruszenie mające wpływ na rozstrzygnięcie, skoro z treści skarżonej decyzji, jej uzasadnienia i akt sprawy wynika, że nie zachodzą przesłanki do prowadzenia ponownego postępowania w sprawie oceny oddziaływania projektowanych elektrowni wiatrowych na środowisko w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Przepis ten wskazuje, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach w uzasadnieniu powinna zawierać informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Analiza akt sprawy wskazuje, że organ I instancji dochował ustawowych wymogów związanych z udziałem społeczeństwa, tok tych czynności został przedstawiony w uzasadnieniu decyzji, a konsekwencją tego jest udział strony skarżącej w postępowaniu i korzystanie przez nią ze środków prawnych. Za nietrafny uznano ponadto zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu organy zebrały kompletny materiał dowodowy i wyjaśniły sprawę w sposób wyczerpujący. Dokonały jedynie innej oceny tego materiału niż ta, którą przedstawia strona skarżąca. Taka rozbieżność w zakresie oceny materiału dowodowego nie jest wadliwością postępowania wyjaśniającego, ale uprawnieniem organu. Ocena ta jest weryfikowana w postępowaniu sądowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie jest dowolna, gdyż spełnia zasady wskazane w przepisach procesowych. Wskazano, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu kontrolując tryb postępowania przed organem I instancji spełniło wymóg prawa nakazujący merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy. Od wyroku tego skargę kasacyjną - sporządzoną przez radcę prawnego - wywiodło Ogólnopolskie Towarzystwo [...] z siedzibą w M.. Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż zaszła przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzja na podstawie art. 11 Prawa ochrony środowiska, a także naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż sąd I instancji nie przedstawił w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w tym zarzutu dotyczącego braku ustosunkowania się przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji do kwestii zaskarżenia postanowienia organu uzgadniającego, na które stronie nie służyło zażalenie. Podniesiono także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędną wykładnię tego przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zgodnie z art. 11 ustawy – Prawo ochrony środowiska decyzja administracyjna wydana z naruszeniem przepisów o ochronie środowiska jest nieważna. Wskazano, iż takim przepisem jest art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Skoro zatem Sąd I instancji przyjął iż z formalnego punktu widzenia rozstrzygnięcie wynikające z normy tego przepisu winno znaleźć się w decyzji, to zaszły przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, niezależnie od przyjętej przez sad oceny, iż nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto podano, iż sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu braku rozpatrzenia przez organ odwoławczy – w trybie art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego - zaskarżenia postanowienia organu uzgadniającego, co miało to istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak oceny sądu dotyczył postanowienia, które wiązało swoimi ustaleniami organ określający środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Zakwestionowano przy tym twierdzenie sądu I instancji, iż postanowienie to miało wyłącznie charakter opiniujący. Wskazano ponadto, iż niezasadnie sąd I instancji uznał, iż stanowisko o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie wymaga obligatoryjnego zamieszczenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W ocenie skarżącego brzmienie przepisu wskazuje, iż istnieje obowiązek przedstawienia w wydanej decyzji kwestii konieczności – bądź braku konieczności – przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się zatem wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Jako podstawy kasacyjne wskazano zarzut naruszenia prawa materialnego, a także przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucono przede wszystkim naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowania przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie przez sąd I instancji art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008r. Nr 25 poz. 150 ze zm.), dające – zdaniem skarżącego kasacyjnie – podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Zarzut ten jest jednak zupełnie chybiony. Wskazać bowiem należy, iż wprawdzie faktycznie powołany art. 11 ustawy – Prawo ochrony środowiska stanowił, iż decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna, lecz przepis ten został uchylony przez art. 144 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2008.199.1227) z dniem 15 listopada 2008r. Zatem ani w dacie orzekania sąd I instancji (8 września 2010r.) przepis ten już nie obowiązywał, a tym samym nie mógł stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Powyższe nie oznacza jednak, iż nie ma możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie sposób jednak uznać, iż powołane przez stronę skarżącą kasacyjnie wyczerpują taką przesłankę. Nie można bowiem uznać, iż doszło do naruszenia art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199 poz. 1227 ze zm.), gdyż w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia organ nie przedstawił stanowiska w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na etapie pozwolenia na budowę. Słuszne jest bowiem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko określa zarówno obligatoryjne, jak i fakultatywne elementy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Powołany art. 82 ust. 1 pkt 4 stanowi zaś jedynie, iż w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ przedstawia stanowisko w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 powołanej ustawy. Nie sposób zatem uznać, iż takie przedstawienie stanowiska winno być obligatoryjne, w sytuacji gdy organ nie znajduje uzasadnienia dla konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Za taką interpretacją przemawia także fakt, iż zgodnie z ust. 2 powołanego art. 82 w stanowisku, o którym mowa w ust. 1 pkt 4, właściwy organ stwierdza konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko biorąc pod uwagę wskazane w tym przepisie okoliczności. Zatem de facto przedstawienie stanowiska jest równoznaczne ze stwierdzeniem konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Trudno zatem znaleźć uzasadnienie dla twierdzenia, iż przedstawienie stanowiska organu, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy, musi się znaleźć w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w przypadku gdy organ stwierdza, iż nie ma konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nie można także podzielić zarzutu naruszenia przez sąd I instancji art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieodniesienie się do kwestii braku rozpatrzenia przez organ odwoławczy zaskarżenia postanowienia organu uzgadniającego. Należy przy tym podzielić stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, iż postanowienie na które nie służy zażalenia strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego). Stosownie do art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia, a także zasięga opinii właściwego organu, przy czym do uzgodnień tych i opinii – z mocy art. 77 ust. 7 powołanej ustawy – nie stosuje się art. 106 § 3, 5 i 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem na postanowienie wydane w tym trybie nie służy zażalenie. Wskazać jednak należy, iż z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu wynika, iż organ odwoławczy uwzględnił cały materiał zgromadzony w sprawie, a zatem także przedmiotowe postanowienie organu uzgadniającego. Zatem brak wyraźnego odniesienia się do tej kwestii przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stanowi naruszenia procesowych, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił .