II OSK 2579/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 80/24 w sprawie ze skargi Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w Warszawie na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w rozpoznaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy w sprawie UD-lll-WAB.6730.101.2023.JWI oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 80/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. z siedzibą w Warszawie (zwanej dalej "Spółdzielnią") na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w rozpoznaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy w sprawie znak UD-lll-WAB.6730.101.2023.JWI Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia zarzucając naruszenie art. 61 § 1, art. 64 § 2 i art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (stosownie do czasokresu zarzucanej bezczynności - tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej "K.p.a.") w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "P.p.s.a.") poprzez przyjęcie, że: a. z uwagi na braki formalne wniosku Spółdzielni z dnia 22 września 2023 r., zawierającego żądanie wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, postępowanie w przedmiocie wydania powyższej decyzji nie zostało wszczęte, w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a., b. "ramy postępowania administracyjnego wykluczają możliwość skargi na bezczynność w zakresie czynności incydentalnych (wpadkowych) w ramach tego postępowania głównego", c. organ mógł pozostawić bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., wniosek Spółdzielni w ustalenie warunków zabudowy z uwagi na nieusunięcie jego braków formalnych w terminie 7 dni i to pomimo nierozpoznania uprzedniego żądania skarżącej o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. (do czasu skompletowania całości dokumentacji wskazanej w wezwaniu do usunięcia braków formalnych). W konsekwencji zarzucono niewłaściwe uznanie, że w sprawie nie zachodzi bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy. Skarżąca wniosła zarazem o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutu skargi kasacyjnej. Bezczynności organu Spółdzielnia upatrywała w pozostawieniu podania o wydanie warunków zabudowy bez rozpoznania w wyniku nieuzupełnienia braków formalnych. Zasadność wezwania o uzupełnienie braków podania oraz ich formalny charakter nie są kwestionowane w skardze kasacyjnej, zatem nie wymagają szerszej analizy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się natomiast do kwestionowania wadliwego w ocenie Spółdzielni, stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego, w przypadku gdy wniosek inicjujący takie postępowania obarczony jest brakami formalnymi, dochodzi dopiero w momencie uzupełnienia tych braków. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje także stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż skoro do czasu uzupełnienia braków formalnych podania postępowanie nie zostało wszczęte, organ nie może wydać postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Odnosząc się do powyższego należy przede wszystkim dostrzec, że Spółdzielnia w pierwszej części zarzutu skargi kasacyjnej kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, którego w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wcale nie wyrażono. Wbrew skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził właśnie, że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje także wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 K.p.a. Oznacza to, że zarzut skargi kasacyjnej w części tu opisanej (lit. a. powyżej) jest nietrafny. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także argumentacji skarżącej kasacyjnie, iż organ powinien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. – w okresie oczekiwania na uzupełnienie braków formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy (art. 64 § 2 K.p.a.). Zgodnie art. 98 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z przepisu tego wynika zatem, że organ ma w tym względzie pewną swobodę i działa na zasadzie uznania. Przesądza o tym posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "może zawiesić", co wprost wskazuje na uznaniowość jego zastosowania. Gdyby zamiarem ustawodawcy było związanie organu wnioskiem strony, zgodnie z systematyką K.p.a. użyłby zwrotu "zawiesza", co wskazywałoby na obligatoryjność uwzględnienia wniosku strony, na której postępowanie zostało wszczęte. Skoro na takie rozwiązanie prawodawca się nie zdecydował, trudno zarzucić organom – które uwzględniając specyfikę sprawy nie zawiesiły na wniosek strony postępowania – że ich rozstrzygnięcie nosi cechy dowolności czy arbitralności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt II OSK 942/22; 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2330/22 oraz z dnia 18 września 2024 r., sygn. akt II OSK 2642/21; orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji, gdy do organu wpływa podanie dotknięte brakiem formalnym, pierwszą i podstawową czynnością jest wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia tych braków, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). W niniejszej sprawie nie można zatem czynić organowi administracji zarzutu, iż ten nie zawiesił postępowania, skoro braki formalne podania nie zostały usunięte w terminie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzut podniesiony przez Spółdzielnię za nieusprawiedliwiony, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.