II OSK 2580/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku P. C. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2096/20 w sprawie ze skargi P. C. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2096/20, oddalił skargę P. C. (dalej jako skarżący) na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] czerwca 2020 r., nr [...] nakazującą skarżącemu rozbiórkę drewnianego budynku gospodarczego o wym. 5,10 x 10,30 m, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości Z., gm. P.. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Domaga się jego uchylenia w tym zakresie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie na podstawie art. 193 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 P.p.s.a. wystąpił z wnioskiem o wstrzymanie w całości w drodze postanowienia zaskarżonej decyzji z uwagi na fakt, iż wykonanie decyzji przed wydaniem prawomocnego orzeczenia związane będzie z wystąpieniem (spowodowaniem) niemożliwych do odwrócenia po stronie skarżącego skutków (rozbiórki budynku nie można cofnąć) i spowoduje powstanie szkody z uwagi na konieczność wypełnienia przez skarżącego obowiązków wynikających z decyzji w postaci rozbiórki spornego budynku tj. szkody wynikającej z konieczności poniesienia kosztów rozbiórki. W uzasadnieniu powyższego wniosku skarżący określił jaki był cel wprowadzenia instytucji wstrzymania wykonania aktu lub czynności z art. 61 § 3 P.p.s.a., jakie są ustawowe przesłanki jej zastosowania, że dotyczy ona jedynie aktów lub czynności możliwych i wymagających wykonania. Skarżący uznał, że niewątpliwie zaskarżona decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego podlega wykonaniu i nadaje się do wykonania bowiem określa obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego posadowionego na działce skarżącego. Następnie skarżący wskazał, że przesłanka w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody jest zwykle utożsamiana z realnym zagrożeniem dla istniejącej, aktualnej sytuacji ekonomicznej (gospodarczej) strony postępowania. Trudne do odwrócenia skutki mogą mieć zaś charakter skutków zarówno prawnych, jak i faktycznych. W literaturze szkodę traktuje się także jako powstały wbrew woli poszkodowanego uszczerbek majątkowy w jego dobrach prawnie chronionych, wyrażający się w różnicy między stanem majątkowym istniejącym po zdarzeniu, które wywołało szkodę, a tym stanem, jaki by istniał, gdyby owo zdarzenie nie wystąpiło. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Chodzi zatem nie o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. W ocenie skarżącego wykonanie w chwili obecnej skarżonej decyzji organu, w sytuacji późniejszego jej uchylenia, spowoduje powstanie skutków nie tyle trudnych do odwrócenia co niemożliwych do odwrócenia. Przedmiotem spornej decyzji jest bowiem rozbiórka budynku gospodarczego. Nie sposób nie zgodzić się zaś z poglądem, że czynność taka ze swej istoty, jest czynnością nieodwracalną. Raz rozebrany budynek nie sposób wszak ponownie odwzorować (rozbiórki budynku nie można cofnąć). Co więcej, po stronie skarżącego powstanie szkoda znacznych rozmiarów, której rekompensata w przypadku ewentualnego wyeliminowania z obrotu skarżonego aktu nie będzie możliwa. Skarżący wykonując zobowiązanie wynikające z decyzji WINB zmuszony będzie do zlecenia wykonania rozbiórki budynku gospodarczego tak, ażeby czynności zostały wykonane w sposób należyty (aby w sposób zgodny z regulacjami) prowadziły do wykonania decyzji. Dokonanie rozbiórki spornego budynku gospodarczego będzie wiązało się zatem bezspornie z koniecznością poniesienia przez skarżącego kosztów, które w sytuacji uchylenia decyzji WINB okażą się całkowicie zbyteczne, a zwrot tego wydatku nie będzie możliwy, co będzie stanowiło szkodę, jaką poniesie skarżący. Szkoda ta nie będzie mogła zostać zrekompensowana z uwagi na brak odpowiednich instrumentów prawnych. Skutki jakie poniesie skarżący w przypadku wykonania decyzji nie stanowią zatem normalnej konsekwencji egzekucji administracyjnej. Szkoda jaka powstanie po stronie skarżącego będzie nie tylko niemożliwa do odwrócenia, ale jej rozmiar daleki będzie od skutków, jakie wywołałoby wykonanie aktu tego rodzaju. W przedmiotowej sprawie - w sytuacji niewstrzymania decyzji - dojdzie do szeroko rozumianych skutków o dotkliwym charakterze. Następnie skarżący uzasadnił możliwość złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania na etapie skargi kasacyjnej. Skarżący uważa swój wniosek o wstrzymanie za w pełni uzasadniony albowiem wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje powstanie nieodwracalnych skutków (rozbiórki budynku nie można cofnąć), a także szkody po stronie skarżącego w postaci kosztów, jakie poniesie w związku z dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", po przekazaniu sądowi skargi - sąd, może, na wniosek skarżącego, wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, przy czym sąd wydaje takie postanowienie, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest stosowana w celu ochrony adresatów decyzji lub innych osób przed zagrożeniami jakie mogą powstać kiedy zostanie ona wykonana, a następnie w wyniku rozpoznania skargi decyzja ta zostanie uchylona. Zagrożenia te ogólnie określono jako niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa za znaczną szkodę należy uznać sytuację, w której powstała szkoda nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Wobec tego nie są to skutki wszelkiego rodzaju związane z wykonaniem decyzji ale tylko o takie skutki, które wywołają szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Wbrew temu co uważa pełnomocnik Skarżącego w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie zawartym w skardze kasacyjnej nie można uznać, że zasadne jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na obecnym etapie postępowania. O ile przedstawiono we wniosku szeroką argumentację jak należy rozumieć przesłanki wstrzymania z art. 61 § 3 P.p.s.a., to odnosząc te przesłanki do realiów sprawy nie przedstawiono okoliczności, w których należałoby w niniejszej sprawie upatrywać ich istnienia. Sama okoliczność rozbiórki drewnianego budynku gospodarczego o wym. 5,10 x 10,30 m, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości Z., gm. P., będącego własnością skarżącego zasadniczo nie uzasadnia wstrzymania wykonania decyzji rozbiórkowej. Idąc tym tokiem rozumowania każda decyzja rozbiórkowa ze swej istoty powinna podlegać wstrzymaniu wykonania bowiem zawsze będzie prowadzić do unicestwienia obiektu przeznaczonego do rozbiórki. Intencją ustawodawcy było jednak aby wnioskodawca wskazał na okoliczności związane z rozbiórką, które należy ocenić jako znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Fakt, że dany obiekt przestanie istnieć nie prowadzi do zaistnienia znacznej szkody np. w majątku skarżącego, jeśli podlegający rozbiórce obiekt nie powoduje takiego uszczuplenia tego majątku, które prowadziłoby do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej lub pozbawienie środków na życie lub doprowadzi do uszczerbku na zdrowiu lub życiu innych osób, których skutki rozbiórki mogą dotyczyć. W niniejszej sprawie skarżący nie wskazuje jak rozbiórka tego budynku gospodarczego wpłynęłaby na jego stan posiadania, czy i jakie kwoty musiałby przeznaczyć na dokonanie rozbiórki w sposób zgodny z decyzją i odpowiadający obowiązującym w tym zakresie przepisom prawa. Z podnoszonej przez skarżącego argumentacji można jedynie wywieść, że rozbiórka doprowadzi do unicestwienia obiektu w wyniku jego rozbiórki, co jest normalnym i przewidywalnym skutkiem tego rodzaju decyzji. Nie przedstawiono żadnych okoliczności w postaci np. oszacowania kosztów rozbiórki, wartości budynku czy znaczenia tego obiektu dla prowadzenia działalności gospodarczej. Nie można upatrywać zaistnienia przesłanki "znacznej szkody" kiedy nie wskazuje się okoliczności, z których wynikałoby na czym jej "znaczny" charakter miałby polegać. Rozbiórka budynku ze swej istoty prowadzi do zmiany w rzeczywistości, której wyrazem jest zaprzestanie istnienia obiektu budowlanego w dotychczasowej formie lub w ogóle. Budynek przestaje istnieć a jego przywrócenie do stanu poprzedniego łączy się z wykonaniem na nowo robót budowlanych co osadzone jest w czasie i angażuje określone siły i środki finansowe. Taki stan dotyczy jednak każdej rozbiórki. W związku z tym w przypadku nakazu rozbiórki okoliczności te nie powinny być rozpatrywane jako przesłanka wstrzymania bowiem są to normalne skutki wykonania tej decyzji. Wobec tego okolicznościami o charakterze "trudnych do odwrócenia skutków" powinny być jedynie takie okoliczności, które powodują w związku z rozbiórką jeszcze dalej idące skutki, których nie sposób odwrócić. Za takie przykładowo można by uznać utratę jedynego miejsca zamieszkania, miejsca prowadzenia działalności skutkującego brakiem możliwości jej wykonywania czy sprowadzenie zagrożenia dla życia i zdrowia innych osób (lokatorzy w budynku). W związku z powyższym NSA przyjął, że wniosek odwołuje się jedynie do rozbiórki budynku gospodarczego co ma prowadzić do jego unicestwienia nie wskazując jednak na inne aspekty i skutki takiego stanu. Nie wykazano zatem by rozbiórka tego konkretnego budynku drewnianego, pełniącego funkcję budynku gospodarczego, miała doprowadzić do trudnych do odwrócenia skutków poza samym faktem jego rozebrania. Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.