II OSK 2581/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. i R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 109/16 w sprawie ze skargi B. S. i R. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących B. S. i R. S. kwotę 1200 (jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 109/16, oddalił skargę B. S. oraz R. S. na postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2015 r., którym odmówiono skarżącym wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę. Jak wynika z postanowień Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2015 r. i Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. organy administracji obu instancji przyjęły, że skarżący podanie o wznowienie postępowania, oparte o podstawę wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., złożyli po terminie. O decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2014 r. dowiedzieli się bowiem najpóźniej 19 sierpnia 2015 r., kiedy to podczas oględzin miejsca budowy dokonywanych przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], okazano im pierwszą stronę tej decyzji, zaś podanie o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją złożyli 8 października 2015 r. Skarżący w skardze twierdzili, że postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 § 2 k.p.a., co uzasadniali przytoczeniem m.in. następujących okoliczności. Twierdzili, że są współwłaścicielami działki położonej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której według pozwolenia na budowę z [...] maja 2014 r. miała być realizowana inwestycja oraz że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydent Miasta [...] doręczył im pismo, w którym poinformował, że nie są stroną tego postępowania, gdyż projektowany budynek zostanie usytuowany w odległości 4 m od granicy z ich nieruchomością, jednakże w trakcie budowy okazało się, że budynek jest budowany bezpośrednio przy granicy ich nieruchomości. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji, co do tego, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone po terminie, przy czym przyjął, że skarżący o decyzji Prezydenta Miasta [...] wiedzieli już 24 lipca 2015 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wynika to z pisma skarżących, które w tym dniu przesłali do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. W skardze kasacyjnej skarżący, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucili naruszenie: - art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie przez Sąd pierwszej instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia oraz oddalenie skargi, mimo że zachodziła podstawa do jej uwzględnienia, gdyż organy administracji niezasadnie uznały, iż skarżący nie byli stroną postępowania administracyjnego i następnie odmówiły wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2014 r., pomimo że skarżący bez własnej winy nie brali udziału w tym postępowaniu, - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 2 i w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na to, że skarżący podanie o wznowienie postępowania złożyli po terminie, mimo że zachodziła podstawa wznowienia postępowania i skarżący podanie o wznowienie złożyli w terminie. Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że organy administracji bezzasadnie uznały, że skarżący nie byli stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, mimo że inwestycja miała być realizowana na nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, której współwłaścicielami są skarżący. W związku z tym wywiedli, że okazanie im podczas oględzin miejsca budowy jedynie pierwszej strony decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być podstawą uznania, że wówczas dowiedzieli się o tej decyzji. Podnieśli też, że z ich pisma z 24 lipca 2015 r. wynika, iż zdołali ustalić, iż pozwolenie na budowę przewiduje realizację budynku w odległości 4 m od granicy ich nieruchomości oraz że byli zaniepokojeni tym, iż część obiektu budowlanego jest realizowana bezpośrednio przy granicy ich nieruchomości. W ocenie skarżących pismo to nie świadczy jednak o tym, że znali treść decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżących wówczas znali jeden z wielu elementów decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś przedmiot zawartego w niej rozstrzygnięcia poznali dopiero, gdy decyzję tę im doręczono, czyli 5 października 2015 r., co powoduje, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 148 § 2 k.p.a., aczkolwiek w pewnej części z innym uzasadnieniem niż przedstawiono to w skardze kasacyjnej, są zasadne. W ocenie NSA organy administracji wadliwie ustaliły, w którym dniu skarżący dowiedzieli się o decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2014 r. Ustalenie to jest wadliwe, gdyż organy administracji nie uwzględniły istotnych w sprawie okoliczności faktycznych wynikających z akt administracyjnych, mianowicie tego, że skarżący brali udział w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano decyzję z [...] maja 2014 r. (m.in. doręczono im zawiadomienie o wszczęciu postępowania i postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego), podnosili zarzuty związane z tym, że obiekt budowlany miał być usytuowany bezpośrednio przy granicy z ich nieruchomością, mianowicie działką nr [...] (pismo skarżących z 12 grudnia 2013 r.) oraz że na skutek tych zarzutów inwestor zmienił projekt budowlany w taki sposób, że obiekt budowlany miał być budowany w odległości 4 m od granicy nieruchomości, której skarżący są współwłaścicielami (m.in. pisma Prezydenta Miasta [...] z 20 grudnia 2013 r. i 27 lutego 2014 r. kierowane odpowiednio do inwestora i skarżących oraz pismo tego organu administracji z 12 maja 2014 r. skierowane do wszystkich współwłaścicieli działki nr [...]), co z kolei spowodowało, że organ administracji architektoniczno – budowlanej pierwszej instancji poinformował skarżących wspomnianym pismem z 12 maja 2014 r., że w tej nowej sytuacji nie są stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i dalsze postępowanie będzie prowadzone bez ich udziału. Organy administracji nie uwzględniły także tego, że skarżący po rozpoczęciu robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę z [...] maja 2014 r. uznali, że obiekt budowlany, którego dotyczy ta decyzja jest jednak budowany bezpośrednio przy granicy ich nieruchomości, w związku z czym pismem z 24 lipca 2015 r. zawiadomili o występujących ich zdaniem nieprawidłowościach organ nadzoru budowlanego, który przeprowadził oględziny miejsca budowy, w trakcie których okazano skarżącym pierwszą stronę decyzji o pozwolenie na budowę, i następnie decyzją z [...] października 2015 r. umorzył postępowanie, ustalając, że roboty budowlane są wykonywane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, przy czym także ustalił, że ściana podziemnego garażu jest usytuowana bezpośrednio przy granicy działki nr [...] (działka przy ul. [...]). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko doktryny i orzecznictwa, że "dowiedzenie się o decyzji" w znaczeniu przyjętym w art. 148 § 2 k.p.a. nie jest równoważne doręczeniu decyzji oraz poznaniu jej pełnej treści (M. Jaśkowska, teza 3 (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, str. 874 – 876). Jednakże w szczególnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy konieczne było rozważenie, czy nie należało przyjąć, że skarżący o pozwoleniu na budowę w takim zakresie, jaki był konieczny do podjęcia przez nich decyzji o złożeniu podania o wznowienie postępowania, nie dowiedzieli się dopiero wówczas, gdy im doręczono decyzję. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę w szczególnych okolicznościach sprawy można było nawet rozważać przyjęcie, że skarżący dowiedzieli się o decyzji dopiero wtedy, gdy poznali decyzję o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym nią projektem budowlanym. Te szczególne okoliczności to to, że skarżący brali udział w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jako strona tego postępowania i ten ich udział spowodował zmianę projektu budowlanego w taki sposób, który – w ocenie organu administracji – sprawił, że przestali być stroną postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie NSA w tej sytuacji skarżący powinni mieć możliwość zweryfikowania przed podjęciem decyzji o złożeniu podania o wznowienie postępowania, czy podany im w piśmie z dnia 12 maja 2014 r. powód uznania, że nie są stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę został "zachowany", to znaczy, czy rzeczywiście zaprojektowano budynek w odległości 4 m od granicy nieruchomości, której skarżący są współwłaścicielami. Jest to istotne o tyle, że gdyby się okazało, że powód ten został "zachowany", ale mimo tego obiekt budowlany był realizowany bezpośrednio przy granicy ich nieruchomości, to nie byłoby konieczne występowanie o wznowienie postępowania tylko wystarczająca była by interwencja w nadzorze budowlanym w sprawie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z kolei, gdyby się okazało, że powód uznania, że skarżący nie są stroną postępowania nie został "zachowany", to żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwolenie na budowę, zatwierdzającą projekt budowlany przewidujący wykonanie obiektu budowlanego bezpośrednio przy granicy nieruchomości skarżących, byłoby z punktu widzenia ochrony interesu skarżących uzasadnione. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna opiera się o usprawiedliwioną podstawę oraz nadto, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy administracji podejmując zaskarżone przed Sądem pierwszej instancji postanowienia naruszyły w sposób istotny powołane przepisy postępowania, gdyż ustaliły dzień, w którym skarżący dowiedzieli się o decyzji o pozwoleniu na budowę, bez uwzględnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zaś Sąd pierwszej instancji tego naruszenia przepisów postępowania nie dostrzegł. Mając to na uwadze NSA na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) uchylił zaskarżony wyrok oraz oba zaskarżone przed Sądem pierwszej instancji postanowienia. Uchylenie przez NSA także postanowień organów administracji obu instancji oznacza, że sprawa dotycząca tego, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione w terminie powinna być przez organ pierwszej instancji ponownie rozpoznana, przy czym podczas tego ponownego rozpoznania organ ten powinien uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji o oddaleniu skargi, a także wobec uwzględnienia skargi, NSA na podstawie art. 200, art. 202 § 2, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania za obie instancje.