II OSK 2584/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 574/22 w sprawie ze skargi I. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2022 r. znak DOA.7110.409.2021.RKS w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia 19 listopada 2021 r., znak: IF- VII.7840.2.48.2021.RG.3; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. C. kwotę 1200 (jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 574/22 oddalił skargę I. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 stycznia 2022 r., znak DOA.7110.409.2021.RKS w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta [...] decyzją z 22 listopada 2018 r., nr 518/2018, udzielił P. S. pozwolenia na budowę 4 szt. silosów zbożowych lejowych o pojemności 264 ton każdy oraz 4 szt. silosów płaskodennych o pojemności 500 ton każdy wraz z koszem zasypowym i hydrantem naziemnym na działkach nr ewid. [...], [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...]. I. C. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") pismem z 16 sierpnia 2021 r. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Zdaniem skarżącej kwestionowana decyzja z 22 listopada 2018 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż wysokość silosów przekracza dopuszczalną wysokość wskazaną w planie, a ponadto uciążliwość spornej inwestycji wykracza poza granice działki nr [...] i jest odczuwalna na działkach sąsiednich, podczas gdy zgodnie z planem ewentualna uciążliwość bądź szkodliwość dla środowiska wywołana przez obiekty produkcyjne nie może wykraczać poza granice terenów, na których są zlokalizowane. Skarżąca podniosła, że w jej przypadku hałas jest słyszalny na całej nieruchomości, także w domu, ponieważ silosy są usytuowane 30 m od jej domu. Swój interes prawny skarżąca uzasadniała więc tym, że jej nieruchomość znajduje się w strefie oddziaływania spornej inwestycji – zespołu 8 silosów, ponieważ inwestycja ta oddziaływuje na jej nieruchomość w formie immisji hałasu ponad przeciętną normę. Pismem z 3 października 2021 r. skarżąca uzupełniła swój wniosek o stwierdzenie nieważności o dodatkową argumentację, wskazując dodatkowo na błędy dokumentacji projektowej. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 22 listopada 2018 r. wystąpiła także J. B., powtarzając argumentację zawartą we wniosku I. C.. Wojewoda [...] decyzją z 19 listopada 2021 r., znak: IF- VII.7840.2.48.2021.RG.3, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 22 listopada 2018 r., nr 518/2018, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S. pozwolenia na budowę zespołu 8 silosów. Organ wskazał, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, nie obejmuje swym zakresem działek wnioskodawców, tj. działki nr [...] należącej do skarżącej oraz działki nr [...] należącej do J. B.. Wnioskodawczynie nie mogą być więc uznane za strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż brak jest przepisów prawa, które uzasadniałyby przyznanie im takiego statusu. Wojewoda zauważył, że odległość między działką skarżącej nr [...], a nieruchomością należącą do inwestora (które rozdzielają działki drogowe) wynosi ok. 11 m. Natomiast odległość od samych silosów to ok. 21 m, co potwierdza również analiza projektu zagospodarowania terenu omawianej inwestycji. Tym samym zdaniem organu skarżąca nie jest ograniczona w możliwości zabudowy swojej działki nr [...], gdyż odległość tej działki od silosów wynosi ok. 21 m, a zatem jest zgodna z przepisem § 8 ust. 2 w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r., poz. 81). Mając z kolei na uwadze wysokość omawianych silosów (16,29 m w przypadku silosów lejowych oraz 14,21 m w przypadku silosów płaskodennych) organ stwierdził, że nie powoduje ona ograniczenia możliwości zabudowy działki nr [...] w kontekście § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm., dalej jako rozporządzenie techniczne), dotyczącego przesłaniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W tej sytuacji Wojewoda uznał, że podnoszone przez wnioskodawczynie okoliczności ewentualnych oddziaływań spornej inwestycji na ich działki mogą stanowić jedynie o ich interesie faktycznym. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła I. C.. Wnosząc o jej uchylenie skarżąca wskazała, że wydane pozwolenie na budowę narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia obiektów, a w szczególności w zakresie dopuszczalnej wysokości obiektów budowlanych łącznie z wysokim poziomem hałasu oraz drgań generowanych w wyniku funkcjonowania i użytkowania silosów w bliskim sąsiedztwie działki nr ewid. [...]. Powyższe zdaniem skarżącej powoduje, że posiada ona interes prawny upoważniający ją do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 22 listopada 2018 r., nr 518/2018. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 21 stycznia 2022 r., znak: DOA.7110.409.2021.RKS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z 19 listopada 2021 r. Organ odwoławczy podtrzymując stanowisko Wojewody stwierdził, że działka nr [...] należąca do skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 19 września 2020 r. Położenie działki skarżącej względem spornego przedsięwzięcia wyklucza bowiem uznanie, że niesie ono ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zabudowy tej działki, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Natomiast samo powołanie się na immisje pośrednie, np. hałas, nie jest nośnikiem uznania, że doszło do naruszenia interesu prawnego. Tym samym w ocenie organu odwoławczego skarżącej nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził więc, że zaistniała przeszkoda prawna do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 22 listopada 2018 r., nr 518/2018, ze względu na brak elementu podmiotowego tego postępowania, co uzasadniało umorzenie postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, że bez wpływu na legitymację procesową skarżącej pozostaje ewentualne uchybienie ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na obszarze objętym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dotyczy bowiem merytorycznej oceny decyzji, która nie może podlegać ocenie organów w niniejszym postępowaniu, z uwagi na jego formalny charakter. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła I. C. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na błędne uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z 22 listopada 2018 r. Skarżąca podniosła, że o interesie prawnym można mówić jedynie w kontekście przepisów prawa materialnego, które rozstrzygają o tym komu przymiot strony się należy. Tego typu przepisami są art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane i jako przepisy materialne powinny być uwzględniane w postępowaniu nieważnościowym w brzmieniu obowiązującym z daty podejmowania badanej decyzji, a nie z daty prowadzenia postępowania nieważnościowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 28 czerwca 2022 r. oddalił skargę uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji za zasadne uznał stanowisko organu odwoławczego, że w rozpoznawanej sprawie do oceny przymiotu strony należało stosować przepisy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu po nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 22 listopada 2018 r., nr 518/2018, zostało zainicjowane wnioskami I. C. z 16 sierpnia 2021 r. i J. B. z 29 sierpnia 2021 r., a ustawa nowelizująca z 13 lutego 2020 r. weszła w życie w dniu 19 września 2020 r. Zdaniem Sądu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w stosunku do postępowania zwykłego, dlatego też mając na uwadze art. 25 ustawy nowelizującej za "sprawę wszczętą" w rozumieniu tego przepisu uznał Sąd sprawę zainicjonowaną wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, a zatem do kwestii ustalenia legitymacji stron składających wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji należało stosować przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku. Przy czym za niemającą wpływu na powyższe ustalenia uznał Sąd okoliczność, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w innym stanie prawnym. Sąd stwierdził zatem, że organy prawidłowo ustaliły, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane (w brzmieniu na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności), nie obejmuje swym zakresem działki o nr ewid. [...] należącej do skarżącej. Sąd wskazał, że działki inwestycyjne nie graniczą bezpośrednio z działką skarżącej nr ewid. [...], gdyż są one oddzielone działką drogową nr ewid. [...] i działką nr [...] oraz znajdują się odpowiednio w odległości ok. 11 m (działka nr ewid. [...] od działki [...]) i ok. 20 m (działka nr ewid. [...] od działki [...]). Również sporne silosy lejowe o wysokości 16,29 m oraz płaskodenne o wysokości 14,21 m, zostały zaprojektowane w odległości ok. 20 m od granicy z działką nr ewid. [...] (własność: I. C.) oraz w odległości 38,39 m od budynku mieszkalnego skarżącej, co w ocenie Sądu świadczy o tym, że położenie silosów spełnia wymogi wynikające z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, a skarżąca nie jest ograniczona w możliwości zabudowy swojej działki. Mając z kolei na uwadze wysokość projektowanych silosów oraz wskazane wyżej odległości Sąd zauważył, że nieruchomość należąca do skarżącej w szczególności nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepis § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie), jak również przepis § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7:00 - 17:00) rozporządzenia technicznego. Ponadto projektowana inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych obiektów na nieruchomości wnioskodawczyni (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) - § 271 i następne rozporządzenia technicznego oraz nie pozbawia działki o nr ewid. [...] dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja), jak również nie pozbawia działki o nr ewid. [...] dostępu do drogi publicznej. Powyższe zdaniem Sądu powoduje, że położenie działki skarżącej względem spornego przedsięwzięcia wyklucza uznanie, iż niesie ono ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zabudowy działki skarżącej, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Skarżąca może bez przeszkód zabudować działkę będącą jej własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnej zabudowy jej działki. Sąd za błędne uznał także stanowisko skarżącej, która swój interes prawny w niniejszej sprawie wywodziła z występowania immisji pośrednich (hałas) oraz naruszenia przez kwestionowaną decyzję przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu zarówno immisje akustyczne jak i ewentualne naruszenie przez omawianą inwestycję przepisów prawa miejscowego w zakresie wysokości obiektów nie ograniczają zabudowy na działce skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła I. C.. Zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przed uchwaleniem ustawy nowelizującej, ustalenie kręgu podmiotów, którzy będą posiadać interes prawny, następować powinno w oparciu o przepisy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym; b) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. poprzez jego niezastosowanie w celu prawidłowego ustalenia interesu prawnego skarżącej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że skarżąca nie posiadała uprawnienia do skutecznego złożenia wniosku; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji wobec braku podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w związku z niezaistnieniem bezprzedmiotowości sprawy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji wobec naruszenia w zaskarżonej decyzji przepisu art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw niezastosowanego przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie miało charakter nadzwyczajny, albowiem dotyczyło wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Właściwy organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Takim przepisem prawa materialnego, w oparciu o który dokonywana jest ocena przymiotu strony zarówno w postępowaniu o pozwolenie na budowę jak i w trybach nadzwyczajnych dotyczących tego pozwolenia, jest art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Przepis ten stanowi więc lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny lub obowiązek, o którym mowa w ww. przepisie jest wyprowadzany właśnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego. Ten wskazuje z kolei na dwie przesłanki od których wystąpienia zależny jest status jednostki jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Po pierwsze, posiadany tytuł prawny do nieruchomości, po drugie, położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu zdefiniowany został w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowalne. Istotą postępowania nieważnościowego jest weryfikacja decyzji administracyjnej pod kątem kwalifikowanych wad tkwiących w samej decyzji, według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania. W związku z powyższym również badanie interesu prawnego podmiotu występującego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji powinno mieć miejsce według przepisów obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Późniejsza zmiana stanu prawnego czy też faktycznego nie może mieć już na tę ocenę wpływu. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest wprawdzie nowym postępowaniem w stosunku do postępowania zwykłego, ale tylko w sensie procesowym, a nie materialnoprawnym. Błędnie zatem przyjął organ i Sąd pierwszej instancji, że fakt wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę w innym stanie prawnym niż w chwili złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności nie ma wpływu na kwestię ustalenia interesu prawnego w tym postępowaniu. Decyzja stwierdzająca nieważność pozwolenia na budowę jest decyzją deklaratoryjną, działającą ex tunc. Oznacza to, że może ona odnosić się jedynie do stanu prawnego z chwili wydania wadliwej decyzji. Oceny legalności decyzji administracyjnej można zatem dokonywać tylko na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dniu jej wydania, zarówno procesowych, jak i materialnych (por. wyrok NSA z 7 września 2012 r., II OSK 908/11, LEX nr 1218700). Ustalenie wystąpienia jednej z wad wymienionych w art. 156 następuje bowiem według stanu prawnego i faktycznego z daty podejmowania decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie jej nieważności. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zarówno orzekające w sprawie organy administracyjne jak i Sąd pierwszej instancji oceny czy skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę dokonały wprawdzie w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, ale oceniając obszar odziaływania obiektu kierowały się nową, zawężoną definicją obszaru oddziaływania wprowadzoną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, obowiązującą po 19 września 2020 r., niesłusznie przyjmując, że powinna ona być stosowana bo wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony już po wejściu w życie ww. ustawy zmieniającej. Do oceny przymiotu strony skarżącej należało stosować zatem przepisy materialne ustawy – Prawo budowlane, tj. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. w brzmieniu z dnia 22 listopada 2018 r. Tym samym kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność – posiadania przez skarżącą interesu prawnego – rozstrzygnięta została przy zastosowaniu nieprawidłowej normy prawa materialnego, co już tylko z tego względu powoduje wadliwość obu decyzji oraz wyroku Sądu pierwszej instancji. Jest to wadliwość istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zakres oceny oddziaływania obiektu w kontekście ograniczenia zagospodarowania (a nie tylko zabudowy) terenu sąsiedniego, może być znacznie szerszy. Powyższe oznacza, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do stosowania przepisów ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, w tym także zawartych w tej ustawie przepisów intertemporalnych, tj. art. 25, czy też przywołanego w skardze kasacyjnej art. 27 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. W tej sytuacji za zasadny uznać należy zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy organy orzekając w sprawie mogły naruszyć art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane z uwagi na przeprowadzenie analizy posiadania przez skarżącą interesu prawnego z zastosowaniem niewłaściwej definicji obszaru oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane (w brzmieniu mającym w sprawie zastosowanie, a zatem w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę) obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji następuje w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Przy czym w sprawie o pozwolenie budowlane prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Z kolei postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym pod względem procesowym postępowaniem w sprawie, a zatem obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg jego stron, zwłaszcza jeśli podmiot występujący z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Należy mieć przy tym na uwadze, że przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane może wynikać z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu oddziaływania obiektu w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być więc nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zagospodarowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy - Prawo budowlane i przepisów odrębnych. A zatem obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Podkreślić ponadto należy, że do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane w judykaturze zalicza się nie tylko przepisy rozporządzenia określające warunki techniczne jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lecz również przepisy z zakresu prawa ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, w tym przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego. Przyjęcie zarówno przez Sąd pierwszej instancji jak też przez organy zawężającej definicji obszaru oddziaływania obiektu, spowodowało, że w niniejszej sprawie ani organy ani Sąd nie rozważały w tym aspekcie posiadania przez skarżącą przymiotu strony. Zwłaszcza, że skarżąca uzasadniając swój interes prawny powoływała się właśnie na rażące naruszenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie inwestycyjnym (uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 26 września 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - Dz. Urz. [...] nr [...] z 19 listopada 2003 r. poz. 3542), dalej: "m.p.z.p.", w zakresie znacznego przekroczenia dopuszczalnej dla noworealizowanych obiektów wysokości wskazanej w planie (§ 9 ust. 2 m.p.z.p. - w planie dopuszczono maksymalną wysokość obiektów i urządzeń do 7 metrów od poziomu terenu, a objęte pozwoleniem na budowę silosy mają wysokość po 14 i 16 metrów), a także uciążliwości spornej inwestycji wykraczającej poza granice działki inwestycyjnej, podczas gdy zgodnie z planem ewentualna uciążliwość bądź szkodliwość dla środowiska wywołana przez obiekty produkcyjne nie może wykraczać poza granice terenów, na których są zlokalizowane (§ 9 ust. 5 pkt 2 m.p.z.p.). Przy czym o uciążliwości spornej inwestycji wykraczającej poza granice działki inwestycyjnej przesądza zdaniem skarżącej, załączona już na etapie skargi kasacyjnej, decyzja Starosty [...] z 21 listopada 2022 r. nakładająca na inwestora spornej inwestycji ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia powodowanego przez emisje hałasu wywołanego pracą silosów. A zatem jeśli z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikały pewne ograniczenia w zagospodarowaniu terenu inwestycyjnego to naruszenie przez kwestionowaną w trybie nieważnościowym decyzję tych ograniczeń może prowadzić do ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącej, a tym samym do przyznania jej statusu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Realizacja postanowień planu miejscowego stanowi bowiem dla inwestora obowiązek, a właścicielom sąsiednich nieruchomości daje gwarancję, że na danym terenie powstanie tylko taka zabudowa i w takim zakresie, w jakim dopuszczają ją ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja - jak też decyzja organu pierwszej instancji - podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie niewłaściwego brzmienia art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. Na skutek błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego organ nie ocenił prawidłowości ustalenia w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę obszaru oddziaływania spornej inwestycji, co rzutować musiało na prawidłowość oceny posiadania przez skarżącą przymiotu strony. Przy ustaleniu obszaru oddziaływania organy skupiły się tylko na ocenie zachowania wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi – uznając, że nie zostały one naruszone, pomijając, że do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane zalicza się nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, lecz również przepisy z zakresu prawa ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, w tym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszeń tych nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnego wyroku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., albowiem organy umarzając z przyczyn podmiotowych postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podjęły to rozstrzygnięcie bez wyjaśniania wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czym naruszono także art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ rozpoznając wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z 22 listopada 2018 r., nr 518/2018 dokona oceny posiadania przez skarżącą przymiotu strony uwzględniając wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie powoduje, że za przedwczesny uznać należy zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane poprzez brak przyznania skarżącej interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 22 listopada 2018 r. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji oraz obie wydane w sprawie decyzje. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200, art. 205 § 2 i art. 207 § 2 p.p.s.a.