II OSK 2589/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon, Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski, Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska, po rozpoznaniu w dniu 22 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Z. L. i N. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3159/18 w sprawie ze skargi Z. L. i N. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 września 2018 r. nr KOA/2586/Ar/18 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Z. L. i N. L. solidarnie kwotę 6500 (sześć tysięcy pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r., IV SA/Wa 3159/18, oddalił skargę N. L. i Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej SKO) z dnia 24 września 2018 r. w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z 6 kwietnia 2018 r. Wójt Gminy P. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], obręb [...], w gminie P., w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z 9 lipca 2018 r. Wójt Gminy P. orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty w wysokości 62.091,94 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], obręb [...], w gminie P., w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1) oraz zobowiązał N. i Z. L. do uiszczenia ww. opłaty w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji w kasie Urzędu Gminy P. lub na rachunek Gminy P. (pkt 2). Odwołanie do powyższej decyzji wnieśli N. L. i Z. L. Zaskarżoną decyzją SKO na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2018.2096 ze zm.; dalej k.p.a.) uchyliło ww. decyzję w zakresie pkt 2 i zobowiązało N. i Z. L. do uiszczenia opłaty w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji, jednorazowo, w kasie Urzędu Gminy P. lub na rachunek Gminy P.; w pozostałym zakresie utrzymało tę decyzję w mocy. Skargę na powyższą decyzję wnieśli N. L. i Z. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją było rozstrzygnięcie, czy w związku ze zbyciem przez skarżących należących do nich nieruchomości spełnione zostały ustawowe przesłanki, przewidziane w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2018.1945 ze zm.; dalej u.p.z.p.), obligujące do obciążenia skarżącego przewidzianą w tym przepisie opłatą. W ocenie Sądu organy trafnie uznały, że obowiązek uiszczenia ww. opłaty należało nałożyć i prawidłowo ustaliły wysokość należnego świadczenia. Sąd stwierdził, że wzrost wartości zbytej przez skarżących nieruchomości, wywołany wejściem w życie nowego planu z 2013 r., został przez organy wykazany w oparciu o operat szacunkowy z czerwca 2018 r. rzeczoznawcy majątkowego J. B. Sąd uznał, że ww. operat odpowiada wymogom ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz że został on wyczerpująco uzasadniony w sferze faktycznej i prawnej. Operat ten, z uwagi na swą szczegółowość, wskazanie kryteriów ustalenia wartości, przekonujący opis metody i wnikliwą analizę istotnych czynników, trafnie, zdaniem Sądu, uznano za wiarygodny i nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości przyjętych przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych. Organ w zaskarżonej decyzji dokonał wnikliwej i prawidłowej analizy operatu. Powyższe, zdaniem Sądu, czyni niezasadnymi zarzuty skargi dotyczącej naruszenia art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym bardziej naruszenia mającego wpływ na wynik sprawy. Nie do zaakceptowania, zdaniem Sądu, jest również stanowisko skargi, że materiał dowodowy został źle oceniony, gdyż pominięto, że operat szacunkowy nie wskazuje wartości nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ani przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają wymogu ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli N. L. i Z. L., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie: - przepisów prawa materialnego: a) art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1, 5 i 6 u.p.z.p. w zw. z art. 6, art. 16 § 1, art. 110 ust. 1, art. 140 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez dokonanie ich błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że z przepisów tych można w sposób uprawniony wywodzić, że w przypadku, gdy strona wnosi odwołanie, opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości winna zostać uiszczona przez zobowiązanych jednorazowo w kasie właściwego urzędu lub na rachunek właściwej gminy w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji przez organ drugiej instancji, podczas gdy z przepisów tych wynika, że opłata ta staje się należna (wymagalna) dopiero z chwilą doręczenia stronie ostatecznej decyzji ustalającej wysokość tej opłaty (na co paradoksalnie uwagę zwróciło samo SKO w uzasadnieniu swojej decyzji); jak również, że z przepisów tych można wywodzić uprawnienie na rzecz organów do orzekania w przedmiocie terminu zapłaty i sposobu tej opłaty, podczas gdy przepisy te ww. uprawnienia w ogóle nie przewidują, b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organy obu instancji art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 5 i 6 u.p.z.p. w zw. z art. 6 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie w jakim na ich podstawie organy te w wydawanych przez siebie decyzjach ustalały termin i sposób zapłaty ustalonej opłaty planistycznej, podczas gdy ww. przepisy nie przewidują żadnego szczególnego terminu i sposobu zapłaty tej należności, ani uprawnienia organów do jego ustalania, co sprawia, że decyzje w tym względzie były wydawane bez podstawy prawnej, - przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: c) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organ I i II instancji art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 § 1 oraz art. 11 k.p.a., w zakresie w jakim SKO nie ustosunkowało się w treści uzasadnienia swojej decyzji do wszystkich zarzutów przedstawionych przez skarżących w odwołaniu (a w miejsce tego ustosunkowało się do zarzutów, które w ogóle nie zostały w nim postawione) i sporządziło uzasadnienie niekorespondujące z treścią rozstrzygnięcia oraz w zakresie w jakim Wójt Gminy P. doręczył skarżącym decyzję, w której w części dotyczącej jej uzasadnienia brakowało jednej strony (gdzie trzeba zaznaczyć, że cała decyzja zajmuje trochę ponad 3 strony maszynopisu), a brak ten nigdy nie został "naprawiony" w toku postępowania, co miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, bowiem w tych okolicznościach skarżący nie mogli w pełni zapoznać się ze stanowiskiem organów, a zwłaszcza z tym co przekonało organy do wydania danego rozstrzygnięcia, a przez to w pełni odnieść się do tego stanowiska, d) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organ I i II instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a., w zakresie w jakim organy obu instancji – z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów – oparły swoje rozstrzygnięcia na treści ustaleń wynikających ze znajdującego się w aktach niniejszej sprawy operatu szacunkowego nieruchomości niezabudowanej, tj. działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], obręb [...], gmina P., który obarczony jest istotnymi błędami merytorycznymi i wadliwie wskazuje kwotę, o jaką wzrosła wartość rynkowa nieruchomości na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem właśnie na tej podstawie została ustalona kwota dochodzonej opłaty planistycznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazywano, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani żadne inne, nie dają podstaw do ustalania terminu do uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tzw. renty planistycznej. W szczególności nie daje do tego podstaw brzmienie art. 107 § 1 k.p.a., określające obligatoryjne składniki decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 27.06.2017r., II OSK 1883/16, LEX nr 2342032 i wyroki przywołane w jego motywach). Ustalenie w decyzji ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości terminu wniesienia tej opłaty nastąpiło zatem bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zarzuty naruszenia art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1, 5 i 6 u.p.z.p. w zw. z art. 6, art. 16 § 1, art. 110 ust. 1, art. 140 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zarzut "a" skargi kasacyjnej) i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 5 i 6 u.p.z.p. w zw. z art. 6 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zarzut "b") mają zatem usprawiedliwione podstawy, chociaż jeżeli chodzi o wskazanie w decyzji miejsca uiszczenia opłaty (kasa Urzędu lub rachunek Gminy), to ma to tylko znaczenie informacyjne i nie stanowi naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. Są to bowiem jedynie kwestie techniczne, nie wpływające na merytoryczne rozstrzygnięcie. Usprawiedliwione podstawy ma też zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 § 1 oraz art. 11 k.p.a. (zarzut "c"), gdyż SKO faktycznie nie ustosunkowało się do wszystkich podnoszonych w odwołaniu zarzutów, w tym w szczególności do twierdzeń odwołujących się, że doręczono im jedynie 1 i 3 stronę decyzji organu I instancji. Zasadność powyższego zarzutu (c) powoduje, że rozpatrywanie zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a. (zarzut "d"), odnoszącego się do merytorycznej oceny operatu, byłoby przedwczesne. Niezależnie od podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zauważyć wypada, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przechodząc do merytorycznej oceny rozpoznawanej skargi najpierw stwierdził sprzecznie z treścią podjętego rozstrzygnięcia, że skarga jest zasadna, a następnie – po rozważeniu podniesionych zarzutów – uznał je wszystkie za niezasadne i doszedł do wniosku, że skarga podlega oddaleniu. Powyższa sprzeczność zawarta w motywach zaskarżonego wyroku nie była przedmiotem żadnego z zarzutów skargi kasacyjnej, niemniej jednak wskazuje – niezależnie od uznanych za trafne zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej – na nieprawidłowe rozpatrzenie sprawy przez Sąd I instancji. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności rozpatrywanej sprawy należy dojść do wniosku, że jej istota jest dostatecznie wyjaśniona i pozwala na wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonego wyroku, jak i zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uwzględni fakt braku podstaw prawnych do ustalania terminu do uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oraz ustosunkuje się do wszystkich podnoszonych w odwołaniu zarzutów, w tym w szczególności do twierdzeń odwołujących się, że doręczono im jedynie 1 i 3 stronę decyzji organu I instancji, a także rozważy merytoryczne zarzuty odnoszące się do prawidłowości operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego.