II OSK 2592/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 524/23 w sprawie ze skargi S. D. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 marca 2023 r. znak: WOB.7722.204.2020.PBRZ w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach z dnia 10 września 2020 r., nr 218/2020, PINB.7359.4.2018.1, 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. D. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 10 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 524/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. D. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 9 marca 2023 r., znak WOB.7722.204.2020.PBRZ, uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 10 września 2020 r. nr 218/2020 i zarazem nakładające na właścicieli nieruchomości: A. D., K. D. oraz S. D. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30 czerwca 2023 r. ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją architektoniczno-budowlaną budynku gospodarczego oznaczonego numerem porządkowym [...] na działce nr [...] w miejscowości P. – uwzględniającej samowolnie dokonaną zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny. Początkowo, wymienionym postanowieniem z dnia 10 września 2020 r. Powiatowy Inspektor zobowiązał M. D. do przedstawienia w określonym terminie opisanej wyżej ekspertyzy technicznej. Organ wyjaśnił, że podczas czynności kontrolnych właściciel nieruchomości (M. D.) oświadczył, iż nie zachowały się dokumenty związane z realizacją budynku, a sam budynek jest wykorzystywany jako gospodarczy. Powiatowy Inspektor uznał jednak, że pomimo takiego wyjaśnienia możliwe było ustalenie, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku [...]: z pierwotnie gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny. Z uwagi na ujawniające się w tym kontekście ryzyko zmiany warunków pożarowych, higieniczno-sanitarnych oraz układu i wielkości obciążeń, w ocenie organu konieczne było opracowanie stosownej ekspertyzy technicznej. Miała ona wykazać, po uwzględnieniu aktualnego stanu technicznego obiektu, istnienie możliwości użytkowania budynku gospodarczego jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego bądź możliwości takiego użytkowania po wykonaniu ewentualnych robót naprawczych. Zażalenie na postanowienie z dnia 10 września 2020 r. wniósł M. D. . W toku postępowania wywołanego tym zażaleniem Wojewódzki Inspektor powziął wiadomość, że M. D. zmarł. Na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia ustalił, że aktualnymi właścicielami działki nr [...] zostali: A. D. , K. D. i S. D. . S. D. złożył do protokołu oświadczenie, że podtrzymuje stanowisko zawarte w zażaleniu od postanowienia organu pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia 9 marca 2023 r. Wojewódzki Inspektor orzekł, jak opisano na wstępie niniejszego uzasadnienia. Podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora, podkreślając, że budynek został wybudowany jako budynek gospodarczy. Dokumentem potwierdzającym istnienie na działce nr [...] budynku gospodarczego był zatwierdzony dla działki nr [...] plan realizacyjny, w oparciu o który udzielono pozwolenia na budowę budynku gospodarczego według projektu indywidualnego. Sporny budynek oznaczono tak jako: "2 - Istn. budynek gospodarczy murowany". Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora materiał dowodowy wskazywał, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przystąpiono do użytkowania budynku. Miał to potwierdzić sam skarżący (cyt.: "nie nastąpiła żadna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu i w tej funkcji jest użytkowany od daty odbioru do użytkowania w 1992 r."). Z tych okoliczności Wojewódzki Inspektor wywiódł, że sporny budynek od 1992 r. użytkowany był jako mieszkalny, a stanowisko skarżącego, iż nie nastąpiła żadna zmiana sposobu użytkowania obiektu, nie zasługiwało na uwzględnienie. W wyroku oddalającym skargę S. D. z dnia 10 lipca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaaprobował ustalenia organów, że na działce nr [...] istniał w 1992 r. budynek gospodarczy i w tym roku doszło do samowolnej zmiany jego użytkowania na cele mieszkalne. Sąd stwierdził również, że w okolicznościach sprawy organy nadzoru budowlanego wykazały uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego spornego obiektu budowlanego w kontekście możliwości jego zamieszkiwania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ nie wypełnił obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu sprawy, co skutkowało: błędnym uznaniem przez Sąd, że wyposażenie znajdujące się w lokalu świadczy o wykorzystywaniu go w celach mieszkalnych (co w konsekwencji uniemożliwia przypisanie mu funkcji gospodarczej i skutkuje koniecznością przedstawienia ekspertyzy technicznej), błędnym uznaniem przez Sąd, że organy prawidłowo przyjęły, iż do zmiany sposobu użytkowania obiektu doszło w 1992 r., w sytuacji gdy zeznania inwestora M. D. nie uzasadniały takiego wniosku oraz błędnym uznaniem przez Sąd, że w sprawie wystąpiły uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego, stanowiące podstawę do nałożenia na skarżącego obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej; 2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ przerzucił na skarżącego obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie administracyjnej prowadzonej przez organ z urzędu, co skutkowało również przerzuceniem na skarżącego kosztów sporządzenia ekspertyzy technicznej z inwentaryzacją architektoniczno-budowlaną, pomimo że organ nie wykazał istnienia przesłanek uzasadniających nałożenie obowiązku jej przedstawienia; 3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 16 i art. 136 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ drugiej instancji błędnie przyjął, że w sprawie dopuszczalne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania zmierzającego do uzupełnienia dowodów, pomimo że zakres uzupełniającego postępowania dowodowego wykraczał poza ramy określone w art. 136 K.p.a., co doprowadziło do naruszenia przez organ zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. 4. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 81c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej "P.b.") w zw. z art. 71 ust. 3 P.b. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r., tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. poz. 2016 z późn. zm.) w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 P.b. i art. 83 ust. 1 P.b. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy błędnie przyjęły, że wystąpiły uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, które uzasadniają wydanie postanowienia z art. 81c ust. 2 i 3 P.b. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie od Wojewódzkiego Inspektora na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a. – obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało w pierwszej kolejności zweryfikowania poprawności rozumowania organów nadzoru budowlanego oraz Sądu pierwszej instancji. Istota problemu sprowadzała się do wychwycenia pewnych istotnych danych wynikających z materiału dowodowego. Z dokumentacji z rejestru gruntów i kartoteki budynków (k. 44 i 45 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) wynika, że większy budynek na działce nr [...] powstał w 1985 r. jako budynek mieszkalny ("m"). Dane te mogą więc wskazywać, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku, ponieważ od daty budowy miał on prawdopodobnie charakter mieszkalny. Jeżeli zatem organy zdecydowały się prowadzić postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku – w ramach którego nałożono kwestionowany obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej – to nie mogły abstrahować od domniemania, że budynek ten, zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, był i jest budynkiem mieszkalnym. Organy, co aprobował Sąd pierwszej instancji, poprzestały natomiast na założeniu, że skoro w utrwalonym w aktach planie realizacyjnym dotyczącym budynku handlowego (z 1992 r.) sporny budynek (już wtedy istniejący) oznaczono jako "gospodarczy", to świadczy to o tym, iż pierwotnie pełnił on funkcję gospodarczą, a później doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania – z "gospodarczego" właśnie na "mieszkalny". Powyższe kwestia objęta została zarzutami skargi kasacyjnej. Skarżący wprawdzie w większości swych wywodów usiłuje dowieść, że w spornym budynku nikt nie zamieszkiwał na stałe i nie był on przeznaczony na cele mieszkalne, niemniej zarazem na stronie 6 skargi kasacyjnej zwraca uwagę na wyżej opisaną nieścisłość, to jest że wedle zebranej dokumentacji kontrolowany budynek wybudowano w 1985 r. jako mieszkalny (nazywa go "częścią mieszkalną" z 1989 r.). W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (dotyczącego stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że organy nadzoru budowlanego w sposób wyczerpujący zrealizowały obowiązek zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu sprawy), zasadnicze znaczenie ma więc pominięcie przez Sąd (w wcześniej organy) dokumentacji ze Starostwa Powiatowego w Wadowicach mogącej świadczyć o powstaniu większego budynku na działce nr [...] w 1985 r. – jako budynku mieszkalnego. W konsekwencji należy przyznać rację skarżącemu, że doszło do naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W kontekście powyższego i odnosząc się zarazem do zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. można zgodzić się ze skarżącym, że zaistniały wątpliwości, co do zasadności obciążenia skarżącego obowiązkiem dostarczenia ekspertyzy technicznej z inwentaryzacją architektoniczno-budowlaną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy powinny dokładnie zweryfikować swoje stanowisko odnośnie pierwotnej funkcji spornego budynku. Sąd dostrzega, że wprawdzie rzeczywiście wedle planu realizacyjnego na k. 33 akt administracyjnych organu pierwszej instancji sporny budynek oznaczono jako "Istn. budynek gospodarczy murowany", jednak wartość tego dowodu wymaga oceny w świetle całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zwłaszcza, że opisany w nim budynek (nr 2) został scharakteryzowany co do funkcji gospodarczej niejako "przy okazji" – Plan realizacyjny dotyczył wszakże budowy budynku nr 1. Wobec braku pewności co do pierwotnej funkcji budynku, a tym samym co do zaistnienia zmiany sposobu jego użytkowania, przedwczesnym okazało się badanie zarzutów co do zastanego w toku kontroli Powiatowego Inspektora sposobu użytkowania obiektu (organ twierdzi, że był on mieszkalny) oraz tego, czy wystąpiły jakiekolwiek wątpliwości co do stanu technicznego w kontekście takiego użytkowania, które uzasadniałyby wydanie postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 i 3 P.b. Mając na uwadze fakt, że postępowanie administracyjne wymaga powtórzenia, zbędnym stało się rozpoznanie zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 16 i art. 136 K.p.a. Biorąc to wszystko pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora z dnia 10 września 2020 r. Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a. Na zasądzone od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania złożyły się: – kwota wpisu od skargi w wysokości 100 zł (k. 15 akt sądowych), – kwota wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł (k. 63 akt sądowych), – opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem w wysokości 100 zł (k. 45 akt sądowych), – wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym w kwotach 480 zł i 240 zł, odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c w zw. z ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), – opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł (k. 8 akt sądowych). Niniejszy wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.