II OSK 2596/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 czerwca 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 114/24 w sprawie ze skargi L. D. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1, 2, 3 i 5 i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 24 czerwca 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 114/24, w wyniku rozpoznania skargi L. D. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, stwierdził bezczynność Wojewody (pkt 1), stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym orzeczeniem (pkt 3), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4), zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5). Sąd pierwszej instancji ustalił, że skarżący (obywatel Ugandy) złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 25 maja 2023 r. Nadto Sąd pierwszej instancji ustalił, że w chwili wydania zaskarżonego wyroku sprawa nie była załatwiona. Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. nr 78 poz. 483 ze zm.) i art. 4 ust. 3 Traktat o Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/30 ze zm.) odmówił zastosowania art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: "ustawa o pomocy") uznając, że przepisy te są sprzeczne z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U. UE. L. z 2011 r. nr 343, str. 1). W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że miała miejsce bezczynność organu administracji. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił także, że oddalił skargę w zakresie zawartych w skardze żądań przyznania skarżącemu sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny, gdyż żądania te uznał za niezasadne. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, zaskarżając go w punktach 1, 2, 3 i 5, wniósł Wojewoda. W skardze kasacyjnej zarzucono w pierwszej kolejności naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100d ust. 1 (a wcześniej w art. 100c ust. 1 tej ustawy) jest sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy nr 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r., a zatem nie mogło znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, a organ dokonał wadliwej interpretacji przepisów specustawy ukraińskiej, skutkującej przyjęciem, że nie rozpoczęły biegu terminy załatwienia sprawy; b) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz w zw. z art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE poprzez uznanie, że przepis art. 100d ustawy o pomocy nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie jako sprzeczny z dyspozycją art. 5 ust. 2 i ust. 4 ww. dyrektywy; c) art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezpośrednie zastosowanie normy art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE, określającej maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednolitego zezwolenia na pobyt i pracę oraz bieg i sposób obliczenia tego terminu, podczas gdy dyrektywy są aktami adresowanymi do państw członkowskich, a przepisy tej dyrektywy zostały implementowane do krajowego porządku m.in. poprzez regulację wynikającą z art. 112a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 769, dalej jako: "u.c."); d) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu, podczas gdy na mocy tego przepisu termin na załatwienie sprawy nie upłynął. Organ podniósł również zarzuty naruszenia naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 ustawy o pomocy poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało uwzględnieniem skargi i zobowiązaniem organu do załatwienia wniosku w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym orzeczeniem, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona; b) art. 149 § 1 pkt 3, art. 151 p.p.s.a., poprzez ich wadliwe zastosowanie, co skutkowało uznaniem bezczynności organu, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był stanem epidemii obowiązującej na terytorium RP, jak również konfliktem zbrojnym na Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, a to koniecznością uzupełnienia braków formalnych wniosku przez cudzoziemca, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy; c) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ustawy o pomocy poprzez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy na mocy art. 100d tej ustawy nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności. W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz o rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto Wojewoda wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie Wojewoda oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zasadne są te podstawy kasacyjne, które zawierają zarzuty naruszenia art. 100d ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy oraz będące konsekwencją tego naruszenia zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Powołane przepisy ustawy o pomocy zostały naruszone poprzez pominięcie ich zastosowania, do czego nie było w ocenie NSA rozpoznającego sprawę podstaw. Z kolei powołane przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone przez ich zastosowanie, mimo że w sprawie nie doszło do bezczynności organu administracji. W tym zakresie należy odwołać się do stanowiska wyrażonego przez NSA w podobnych sprawach, m.in. w wyrokach z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24, z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24, z 9 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1590/24, z 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24, oraz z 22 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1419/24. Nawiązując do argumentacji przedstawionej w wyżej powołanych orzeczeniach należy podkreślić, że z motywu piątego powołanej przez Sąd pierwszej instancji dyrektywy wynika, że ustanowiona nią procedura uwzględnia zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich. Z kolei zawarte w ustawie o pomocy szczególne unormowania dotyczące terminów załatwiania spraw, w tym objętych zakresem normowania powołanej dyrektywy, zostały uchwalone z uwagi na szczególną sytuację związaną z wojną w Ukrainie, niewątpliwie zwiększającą obciążenie pracą organów administracji właściwych w sprawach cudzoziemców. Ta okoliczność uzasadnia czasowe odstępstwo od maksymalnego terminu załatwiania spraw określonego w art. 5 ust. 2 powołanej dyrektywy. W powołanych wyrokach, akcentując właśnie ową epizodyczność ograniczeń wynikających z art. 100d ust. 1 pkt 1 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy, NSA nie uznawał więc za zasadne odstąpienia od ich stosowania – czy to na skutek rzekomej sprzeczności z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, czy też z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. W związku z powyższym należało przyznać rację skarżącemu kasacyjnie organowi, że w rozpoznawanej sprawie (w dacie wydania wyroku przez Sąd pierwszej instancji) powinien znaleźć zastosowanie art. 100d ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy. Z przepisów tych wynika bowiem, że dotyczą one spraw udzielania wszystkim cudzoziemcom zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a nie tylko tym cudzoziemcom, którzy są wskazani w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy. Podkreślić należy, że podstawowa reguła wykładni przepisów prawa stanowi, że różnym pojęciom użytym w ramach jednego aktu normatywnego należy nadawać różne znaczenia. W związku z tym, skoro w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy mówi się o obywatelach Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz o obywatelach Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, czyli o niektórych tylko cudzoziemcach, to użytego w art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy słowa "cudzoziemiec" bez żadnego innego określenia, nie można rozumieć w taki sam sposób, jak to zostało przyjęte w powołanym art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy. Nadto, skoro w żadnym przepisie ustawy o pomocy nie zdefiniowano pojęcia "cudzoziemiec" na potrzeby całej tej ustawy, to o ile szczególny jej przepis nie stanowi inaczej (jak np. art. 100a ust. 1), należy to pojęcie rozumieć w sposób ustalony w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W powołanym przepisie ustalono bowiem, jak należy rozumieć na potrzeby ustawy o cudzoziemcach pojęcie "cudzoziemiec", zaś sprawy o zezwolenie na pobyt, których dotyczy art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, są uregulowane w ustawie o cudzoziemcach. W końcu, art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, a także pozostałe jednostki redakcyjne art. 100d powołanej ustawy, nie miałyby racjonalnego uzasadnienia, gdyby dotyczyły one tylko cudzoziemców wskazanych w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy. Jeżeli zaś rozumieć je literalnie, jako dotyczące spraw wszystkich cudzoziemców, to wpisują się one w cel ustawy o pomocy. Uwalniając wojewodów, będących podstawowym organem administracji w sprawach pomocy obywatelom Ukrainy przybywającym do Polski w związku z wybuchem wojny w Ukrainie (m.in. art. 12 ustawy o pomocy) od obowiązku terminowego załatwiania spraw innych niż obywatele Ukrainy cudzoziemców, umożliwiają sprawniejsze działanie tych organów administracji w zakresie udzielania pomocy beneficjentom ustawy o pomocy. W ocenie NSA istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. W niekwestionowanych okolicznościach sprawy, w szczególności wobec ustalenia, że wniosek o wszczęcie postępowania został złożony 25 maja 2023 r., nie ulega wątpliwości, że w sprawie miał zastosowanie art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 4 ustawy o pomocy, co wykluczało po pierwsze, przyjęcie, że organ administracji prowadził postępowanie przewlekle lub dopuścił się bezczynności, po drugie, wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności i przewlekłości. W związku z tym NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w odniesieniu do zakresu zaskarżenia wskazanego w skardze kasacyjnej i rozpoznając w tym zakresie skargę orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. o jej oddaleniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. W ocenie NSA, skoro skarga kasacyjna okazała się zasadna z uwagi na szczególną regulację powodującą wykluczenie bezczynności i przewlekłości skarżąca nie powinna ponosić kosztów postępowania kasacyjnego.