II OSK 2599/10

Dnia 20 marca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 458/10 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; 2. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach na rzecz [...] Spółki z o.o. z siedzibą w Krakowie kwotę 700 (słownie: siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 458/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę J. S. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pińczowie z dnia [...] stycznia 2010 r. zatwierdzającą na rzecz W. Spółki z o.o. z siedzibą w Krakowie oraz J. S. projekt budowlany budynku gospodarczego na działce oznaczonej numerem [...] położonej w miejscowości K., gm. Pińczów, oraz nakładającą na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Sąd rozpoznający skargę wskazał, iż prawidłowo został w ustalonym stanie faktycznym zastosowany przepis art. 49 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, w związku ze stwierdzeniem, że przedmiotowy budynek gospodarczy położony na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., gmina Pińczów został wzniesiony samowolnie, organ nadzoru budowlanego I instancji na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego niewadliwie wydał w dniu 6 maja 2009 r. postanowienie nakazujące wstrzymanie budowy tego budynku realizowanej bez pozwolenia na budowę, z jednoczesnym nałożeniem obowiązku przedłożenia w stosownym terminie dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 prawa budowlanego. Ponieważ inwestor skorzystał z możliwości legalizacji, czemu dał wyraz wypełniając wszystkie obowiązki nałożone powyższym postanowieniem, uiszczając m.in. opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000 złotych, - organ prawidłowo kontynuował procedurę legalizacyjną, której kolejnym etapem było zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego i nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W ocenie Sądu, nie można mieć wątpliwości co do prawidłowości zakwalifikowania przedmiotowych robót budowlanych jako samowolnej budowy jednego budynku gospodarczego. Wynika to w szczególności z porównania niepodważonych przez skarżącego dokumentów w postaci dwóch map geodezyjnych sporządzonych przez dwóch różnych geodetów w kwietniu 2007 r. i w marcu 2008 r. Z map tych wynika bowiem, że w kwietniu 2007 r., a więc krótko po zakupie przedmiotowej nieruchomości, na działce nr [...] w miejscu obecnie istniejącego budynku gospodarczego istniał jedynie mur od strony zachodniej o długości około 25 m. Tymczasem całkowita długość budynku uwidocznionego na mapie sporządzonej przez geodetę A. M. w marcu 2008 r. wynosi 33 m. Wniosek stąd, że pomiędzy kwietniem 2007 r., a marcem 2008 r. na przedmiotowej działce trwała budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, przez którą należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zakres wykonywanych robót wynika ponadto z porównania stanu przedmiotowego budynku gospodarczego ujętego w protokole kontroli z dnia 29 października 2007 r. i w protokole oględzin z dnia 23 marca 2009 r., w czasie których to czynności sporządzono również obszerną dokumentację fotograficzną. Sąd I instancji wskazał, iż wbrew twierdzeniom autora skargi, w toku postępowania administracyjnego nie zostały przedstawione żadne zastrzeżenia co do wiarygodności geodety A. K. Organ nie mógł więc ich uwzględnić przy ocenie wiarygodności jego zeznań złożonych w charakterze świadka. Poza tym zauważył, że ustalenia organu co do stanu istniejącego na przedmiotowej działce w kwietniu 2007 r. nie zostały oparte na tych zeznaniach, ale na mapie geodezyjnej dla celów projektowych sporządzonej przez geodetę A. K. W oparciu o tę mapę dokonano aktualizacji treści mapy zasadniczej, a dokumenty z pomiaru uzupełniającego przyjęto do zasobu powiatowego w dniu 20 kwietnia 2007 r. i zaewidencjonowano w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Pińczowie pod nr [...], o czym świadczy adnotacja na tej mapie. Treść tej mapy w istotnej dla sprawy części nie była podważana przez inwestora. Dlatego nie miało znaczenia dla oceny prawidłowości ustaleń organu w omawianej części uchybienie przepisom postępowania polegające na niezawiadomieniu stron o terminie przesłuchania wymienionych geodetów w charakterze świadków. Sąd zaakceptował także ocenę dokonaną przez organy rozstrzygające sprawę co do tego, że przedmiotowy budynek gospodarczy stanowi konstrukcyjnie jedną całość, a więc jest jednym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego. Została ona bowiem potwierdzona przez zgromadzone w sprawie dokumenty, a w tym i wykonaną na zlecenie inwestora inwentaryzację wraz z ekspertyzą techniczną sporządzoną przez posiadającego uprawnienia budowlane inżyniera J. S. Nie było też, w ocenie Sądu, w sprawie wątpliwe, ani podważane przez skarżącego, że budowa takiego obiektu budowlanego jak przedmiotowy budynek gospodarczy wymagała uzyskania pozwolenia na budowę oraz, że inwestor takiego pozwolenia nie posiadał. Świadczy to więc o istnieniu podstawy do zastosowania procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ust. 2, 3 i 5 oraz 49 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prawa budowlanego. Stwierdzenie to powoduje, że bezzasadne były zarzuty skargi co do naruszenia przez organy administracji art. 50 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 prawa budowlanego, przez "zaniechanie ich wykonania". Wskazane przepisy znajdują się w art. 50 prawa budowlanego i są częścią procedury legalizacyjnej, która ma zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1 Prawa budowlanego, co wyraźnie wynika z treści art. 50 ust. 1 tej ustawy. Ponieważ w niniejszej sprawie stwierdzono samowolną budowę obiektu budowlanego, a więc właśnie przypadek, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 50 ust. 1, a w konsekwencji i art. 50 ust. 2 pkt 2, ust. 4 i ust. 5 Prawa budowlanego dotyczące ustalenia wymagań co do niezbędnych zabezpieczeń w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, terminu ważności tego postanowienia oraz możliwości jego zaskarżenia - w ogóle nie miały zastosowania. Sąd podzielił pogląd organu II instancji co do tego, że strony były informowane o istotnych dla rozstrzygnięcia czynnościach dowodowych. W oględzinach przeprowadzonych w dniu 23 marca 2009 r. wziął udział skarżący, podobnie jak w kontroli z dnia 29 października 2007 r. Mapa do celów projektowych z marca 2008 r. została złożona do akt sprawy przez samego skarżącego (k. I-25 akt organu I instancji). Natomiast mapa z kwietnia 2007 r. znajdowała się w aktach od 12 grudnia 2007 r. (k. I-5 akt administracyjnych). Zdaniem Sądu, nie można było przyjąć, aby skarżący nie znał treści tych map, natomiast brak umożliwienia stronom zapoznania się z dowodami i materiałami zgromadzonymi w sprawie i wypowiedzenia się co do nich nie miał wpływu na wynik sprawy. Ponadto Sąd uznał, wbrew zarzutowi skargi, że organ II instancji ustalił prawidłowo adresata decyzji i uczynił to w zgodzie z przepisami. Organ wyjaśnił bowiem, że podjął próbę ustalenia adresata decyzji wzywając w tym celu obu współwłaścicieli nieruchomości, na której położony jest przedmiotowy budynek, do złożenia oświadczeń w tej kwestii, bądź udokumentowania wydatków poniesionych przez nich na przedmiotową inwestycję. Ponieważ obaj współwłaściciele działki nr [...] tj. J. S. i W. Spółka z o.o. w Krakowie, nie zareagowali na to wezwanie, ŚWINB w Kielcach prawidłowo uznał obie te osoby za inwestorów i współwłaścicieli przedmiotowego obiektu, a przez to i za adresatów zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła W. Spółka z o.o. z siedzibą w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego. Na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) strona zarzuciła Sądowi pierwszej instancji: 1) nieważność postępowania zakończonego zaskarżonym wyrokiem albowiem z powodu braku zawiadomienia pełnomocnika Spółki W. Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie adw. W. S. o toczącym się postępowaniu nie uczestniczył on w rozprawie wyznaczonej na dzień 29 września 2010 r., wobec czego Spółka została pozbawiona możliwości obrony swoich praw, co stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stanowi podstawę skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a w szczególności: - art. 67 § 5 p.p.s.a., poprzez brak doręczenia pełnomocnikowi skarżącej Spółki na adres wskazany przez niego, jako adres dla doręczeń, w pierwszym piśmie złożonym wraz z pełnomocnictwem do akt postępowania prowadzonego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Pińczowie dnia [...] marca 2009 r. zawiadomienia o wyznaczonej przez Sąd na dzień 29 września 2010 r. rozprawie, podczas gdy w sprawie został ustanowiony pełnomocnik, a zatem doręczenia pism procesowych należy dokonać wyłącznie do jego rąk; - art. 91 § 2 i 3 p.p.s.a., poprzez niezawiadomienie ustanowionego w sprawie pełnomocnika skarżącej Spółki, w szczególności z 7-dniowym wyprzedzeniem, o wyznaczonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na dzień 29 września 2010 r. rozprawie, a następnie odbyciu w tym dniu rozprawy, - art. 109 p.p.s.a. oraz § 46 Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych - rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 18 września 2003 r. (Dz. U. Nr 169, poz. 1646), poprzez błędne sprawdzenie obecności stron po wywołaniu sprawy, a w konsekwencji niestwierdzenie nieprawidłowości w zawiadomieniu skarżącej Spółki o terminie rozprawy i nieodroczenie rozprawy, podczas gdy wyznaczona na dzień 29 września 2010 r. rozprawa powinna ulec odroczeniu wobec braku uczestnictwa skarżącej Spółki w rozprawie na skutek niezawiadomienia jej pełnomocnika o terminie rozprawy, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79 § 1 i 2 k p a. polegające na błędnym zaakceptowaniu przez Sąd pierwszej instancji decyzji wydanych w sprawie z naruszeniem powołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. oraz wadliwym oddaleniu skargi J. S. w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej zarówno Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pińczowie jak i Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. W odniesieniu do zarzutów strona kasacyjnie wskazała, iż w aktach administracyjnych znajduje się pełnomocnictwo z dnia 24 stycznia 2008 r. udzielone przez prezesa W. Spółki z o.o. z siedzibą w Krakowie adwokatowi W. S. do reprezentowania Spółki w sprawach dotyczących nieruchomości, w tym nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] położonej w miejscowości K. gm. Pińczów. Z treści pełnomocnictwa wynika, że obejmuje ono swoim zakresem także występowanie przed sądami. Dowodzi to, iż wolą osoby mocującej do działania w jej imieniu, przy udzielaniu pełnomocnictwa było również objęcie tym pełnomocnictwem reprezentowania jej przed sądami, w tym i sądami administracyjnymi. Opisane pełnomocnictwo zostało złożone wraz z dokumentem potwierdzającym umocowanie prezesa spółki J. S. do działania w imieniu tejże osoby prawnej (odpis z Krajowego Rejestru Sądowego aktualny w dniu udzielenia pełnomocnictwa) w organie nadzoru budowlanego w dniu 2 marca 2009 r. Po wskazanej dacie pełnomocnik brał czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Uczestniczył w oględzinach nieruchomości dnia 23 marca 2009 r., stosował się do wezwań organu przedkładając żądane dokumenty. Doręczane mu były także decyzje zarówno organu I instancji jak i Wojewódzkiego Świętokrzyskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W niniejszej sprawie dokument pełnomocnictwa załączony do akt sprawy rozpoznawanej przez organy nadzoru budowlanego, który obejmował swym zakresem umocowanie do występowania również przed sądem w tym i sądem administracyjnym, nie został jednak honorowany przez Sąd pierwszej instancji. Konsekwencją tego było, iż umocowany pełnomocnik nie miał wpływu na bieg postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach, a reprezentowana przez niego Spółka została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. To zaś stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie, stosownie do treści art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż trafny okazał się podniesiony w niej zarzut nieważności postępowania przed Sądem I instancji. Przyczyny nieważności postępowania określa w sposób wyczerpujący art. 183 § 2 p.p.s.a. wskazując między innymi sytuację, w której strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw (punkt 5). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że ta podstawa nieważności postępowania zachodzi, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. orzeczenie SN z dnia 13 marca 1998 r., I CKN 561/97, wyrok SN z 27 maja 1999r., II CKN 318/98; niepubl.). Nieważność postępowania występuje, m.in. w takich przypadkach, gdy strona w następstwie niezawiadomienia jej o terminie rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku, nie może wziąć w niej udziału. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w postępowaniu przed organami administracji W. Spółka z o.o. z siedzibą w Krakowie reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adw. W. S. W aktach administracyjnych znajduje się pełnomocnictwo z dnia 25 sierpnia 2008 r. udzielone przez Spółkę temu pełnomocnikowi, które swym zakresem obejmuje prawo do reprezentowania przed "sądami i organami administracji rządowej". Analiza złożonego przez Spółkę dokumentu pełnomocnictwa nie pozostawia wątpliwości, że wolą Spółki było udzielenie pełnomocnictwa, które obejmuje swoim zakresem nie tylko postępowanie administracyjne, ale również ewentualne postępowanie sądowoadministracyjne i to nie tylko przed Sądem I instancji, lecz także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Nie ulega też wątpliwości, że dokumentem pełnomocnictwa dysponował Sąd I instancji, bowiem zostało mu ono przesłane przez organ administracji wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. W tej sytuacji Sąd I instancji był zobowiązany prowadzić postępowanie doręczając korespondencję nie bezpośrednio Spółce, lecz wyznaczonemu przez nią, fachowemu pełnomocnikowi, ewentualnie na samym początku tego postępowania wezwać Spółkę do jednoznacznego wypowiedzenia się, czy wolą Spółki jest występowanie przed sądem administracyjnym z udziałem pełnomocnika. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie wywiązał się z obowiązku zawiadomienia pełnomocnika strony o terminie rozprawy, bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku. Zawiadomienie bowiem jedynie Spółki o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 29 września 2010 r., z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, jak również całkowite pominięcie pełnomocnika w toku całego postępowania sądowego stanowi naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 w związku z art. 67 § 5 i 91 § 2 p.p.s.a. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika procesowego doręczenia muszą być dokonywane pod adresem pełnomocnika. Zawiadomienie o terminie rozprawy zaadresowane do strony jest bezskuteczne w stosunku do jej pełnomocnika, a zatem również bezskuteczne procesowo (por. wyrok SN z 22 maja 1965 r., I PR 161/65; postanowienie SN z 20 sierpnia 1965 r., II PZ 37/65, LEX nr 13888; postanowienie SN z 15 kwietnia 1969 r., III PRN 16/69, NP 1970, nr 5). Uzasadnione jest więc stwierdzenie, że przeprowadzenie rozprawy, po której wydano wyrok, pozbawiło stronę możliwości obrony jej praw, a tym samym stanowiło wadliwość powodującą nieważność postępowania. Przy czym dla oceny nieważności nie ma żadnego znaczenia fakt, czy stwierdzona nieważność mogła mieć wpływ na treść wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, czy też nie. Mając na względzie te okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., bez odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż pozbawienie strony możliwości obrony swych praw powoduje, że ocena wydanego w nieważnym postępowaniu wyroku jest bezprzedmiotowa, jeżeli – niezależnie od jej wyniku – wyrok podlega uchyleniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.