II OSK 2618/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3087/18 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w Warszawie na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 4 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3087/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w Warszawie, dalej: Fundacja, na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 31 § 1 K.p.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu wyrażającym się w błędnym uznaniu, że za żądaniem wszczęcia z urzędu postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2018 r., zezwalającą na wprowadzenie do obrotu środka ochrony roślin [...] i dopuszczenia Fundacji do udziału w tym postępowaniu przemawiał interes społeczny, w sytuacji, gdy przesłanka ta, wynikająca z tego przepisu, nie została spełniona; 2) naruszenie przepisów postępowania. tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 września 2018 r., w sytuacji, gdy organ był uprawniony do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu wobec niewykazania przez Fundację przesłanki interesu społecznego, która uzasadniałaby żądanie wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego i dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu. Wskazując na powyższe zarzuty Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja [...] z siedzibą w Warszawie wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej, względnie jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Przed zasadniczymi rozważaniami merytorycznymi wskazać można, że wbrew żądaniu zawartemu w odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie ma podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej. Wnoszący kasację Minister sformułował zarzuty kasacyjne, co do istoty odpowiadające wymogom z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Brak stwierdzenia, w podstawie opartej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 31 § 2 K.p.a., że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy jednoczesnym powołaniu się na art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie stanowi wadliwości w zakresie przytoczenia podstawy kasacyjnej, skutkującej odrzuceniem skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty procesowe. Jednak w niniejszej sprawie skuteczność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2018 r., w sytuacji gdy, zdaniem wnoszącego kasację, organ był uprawniony do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, wobec niewykazania przez Fundację przesłanki interesu społecznego, jest uzależniona od zasadności zarzutu materialnoprawnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 31 § 1 K.p.a., polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu wyrażającym się w błędnym uznaniu, że za żądaniem wszczęcia z urzędu postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2018 r. zezwalającą na wprowadzenie do obrotu środka ochrony roślin [...] i dopuszczenia Fundacji do udziału w tym postępowaniu przemawiał interes społeczny, w sytuacji gdy, zdaniem wnoszącego kasację, przesłanka ta, wynikająca z tego przepisu nie została spełniona. Analizę rozpocząć należy od przypomnienia, na czym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, polega interes społeczny, przemawiający za wszczęciem postępowania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], o zezwoleniu na wprowadzanie do obrotu środka ochrony roślin [...], w okresie od 9 lipca 2018 r. do 1 listopada 2018 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji, akceptującej stanowisko Fundacji, interes społeczny wynika z potencjalnej szkodliwości środka chemicznego zawartego w [...] dla owadów zapylających, w szczególności pszczół i trzmieli. Sąd wskazał, że wystarczające są w tym zakresie informacje, które uprawdopodabniają szkodliwość tego środka. Sąd trafnie ocenił, że na tym etapie postępowania nie jest wymagane udowodnienie, że zastosowanie konkretnego środka przyczyni się do pogorszenia stanu rodzin pszczelich na terytorium RP. Przyjmując, że Fundacja wykazała zaistnienie interesu społecznego poprzez uprawdopodobnienie zagrożenia dla owadów zapylających, wynikającego z zawartości chlotianidyny w [...], Sąd oparł się na dokumentach, tj. opinii Ministra Środowiska z dnia 16 lipca 2018 r. oraz stanowisku Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności z lutego 2018 r. W opinii z dnia 16 lipca 2018 r. Minister Środowiska wyraźnie wypowiedział się co do nie w pełni określonego wpływu chlotianidyny na owady zapylające, co uniemożliwia zaproponowanie adekwatnych środków ograniczających ryzyko stosowania tego środka. Sąd odnotował także zawartą w opinii Ministra Środowiska wypowiedź, zgodnie z którą, chlotianidyna została na mocy rozporządzenia 485/2011/WE zabroniona do stosowania w środkach jako zaprawa nasienna. Przeprowadzona przez Europejski Urząd Bezpieczeństwa Żywności ocena ryzyka dla pszczół dla różnych upraw oraz upraw nasiennych nie została jeszcze sfinalizowana, w związku z czym nie zostało jednoznacznie potwierdzone akceptowalne ryzyko dla pszczół. W efekcie Sąd pierwszej instancji zaaprobował tezę, według której, dobrem chronionym w niniejszej sprawie jest bezpieczeństwo ekologiczne i żywnościowe. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, jakiekolwiek działania mogące spowodować zmniejszenie populacji pszczoły stanowią niebezpieczeństwo dla wegetacji i rozwoju roślin, które wymagają naturalnego procesu zapylenia kwiatu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec tak skonkretyzowanego interesu społecznego organ nie przedstawił argumentacji (faktów, czy ocen), które podważałyby stanowisko Sądu i Fundacji. Takiego podważenia nie stanowi, co jest oczywiste, próba wykazania merytorycznej prawidłowości kwestionowanej decyzji o zezwoleniu na wprowadzenie do obrotu. Jest to, jak trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji, zagadnienie stanowiące przedmiot ewentualnej dalszej fazy postępowania. Podnoszonego niebezpieczeństwa dla owadów zapylających, wynikającego ze stosowania [...], zawierającego chlotianidynę, nie usuwa ustalenie, według którego, nie wykazano aby stosowanie środka wywoływało zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Niezależnie od trafności tego stanowiska, ocena ta pozostaje poza zakresem wykazywanego niebezpieczeństwa dla owadów zapylających. Podobnie ocenić należy zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywód, sprowadzający się do wykazania negatywnych skutków braku zapraw neonikotynoidowych dla uprawy rzepaku. W interesie społecznym leży niewątpliwie skonfrontowanie efektów pozytywnych dla uprawy roślin i przetwórstwa, wynikających ze stosowania środka chemicznego, z ewentualnymi negatywnymi efektami oddziaływania tego środka na środowisko. W rezultacie stwierdzić należy, że ocena Sądu pierwszej instancji, według której, Fundacja wywiązała się z obowiązku wykazania skonkretyzowanego interesu społecznego, zaś organ nie podważył tego wykazania, jest prawidłowa. W konsekwencji nie jest uprawniona teza o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 31 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.