II OSK 2619/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka ( spr.) Sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant sekretarz sądowy Marcin Kowalski po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 499/11 w sprawie ze skargi H. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 499/11 oddalił skargę H. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. stwierdził, że odwołanie H. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] nakazującej H. C. rozbiórkę altany murowanej, położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w S., zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do wniesienie odwołania. Organ odwoławczy podał, że decyzja organu I instancji z dnia [...] stycznia 2011 r., została doręczona H. C. zgodnie z art. 44 k.p.a. Przesyłka zawierająca tę decyzję była dwukrotnie awizowana: w dniu 18 stycznia 2011 r. oraz w dniu 26 stycznia 2011 r., a następnie zwrócona do organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w piśmie z dnia 14 września 2010 r., adresem do korespondencji wskazanym przez H. C., zam. [...] w S. był adres: ul [...] w S. W związku z tym wszelka korespondencja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego była kierowana na wskazany do korespondencji adres, przy czym żadna z tych przesyłek nie była przez adresata odbierana, z wyjątkiem zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 2 czerwca 2010 r. Nie przeszkodziło to jednak odwołującemu w udziale w prowadzonych czynnościach organu, w tym w rozprawie administracyjnej z dnia 27 października 2010 r. W uzasadnieniu decyzji ponadto podano, że o zmianie adresu do korespondencji odwołujący poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego telefonicznie w dniu 25 stycznia 2011 r., a więc po wydaniu decyzji i jej awizowaniu w dniu 18 stycznia 2011 r. przez Urząd Pocztowy w S.. Zatem informacja o zmianie adresu została powzięta przez organ I instancji już po zakończeniu postępowania i nie mogła prowadzić do anulowania prawidłowo dokonanych czynności, w tym nadania przesyłki na poczcie i jej prawidłowego awizowania. Organ odwoławczy stwierdził, że nieprawidłowość działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego polegała na ponownym doręczeniu stronie decyzji po jej zwrocie do organu, podczas gdy w świetle przepisu art. 44 k.p.a. decyzja ta była już skutecznie doręczona. Powiadomienie przez H. C. w dniu 25 stycznia 2011 r. o zmianie adresu do korespondencji dokonane już po wydaniu i awizowaniu decyzji, nie uprawniało organu I instancji do ponownego doręczania decyzji stronie. Istotny i wiążący dla organu jest dzień uznany jako data skutecznego doręczenia przesyłki tj. dzień 1 lutego 2011 r., stąd termin na wniesienie odwołania upłynął z dniem 15 lutego 2011 r. Natomiast odwołanie od decyzji zostało wniesione osobiście do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 21 lutego 2011 r., czyli z 6-dniowym opóźnieniem, bez wniosku o przywrócenie terminu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie H. C. podniósł, że organ I instancji przyjął odwołanie od decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. i nie kwestionował dochowania terminu. Ponadto skarżący podał, że w S. nie zamieszkuje już od grudnia 2010 r., a od 18 stycznia 2011 r. jest zameldowany w B., dlatego nie wiedział o jakiejkolwiek korespondencji wysłanej na adres w S., ul. [...]. O awizowaniu przesyłki powziął wiadomość 23 stycznia 2011 r., kiedy do mieszkania wróciła córka i poinformowała go o tym fakcie. Skarżący wskazał, że z uwagi na zły stan zdrowia w dniu 25 stycznia 2011 r. nie mógł odebrać przesyłki, dlatego zadzwonił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego informując o zmianie adresu zamieszkania, zwracając się z prośbą o wysłanie korespondencji na obecny adres, tj. [...]. Nadto skarżący wskazał, że nie brał udziału w rozprawie administracyjnej w dniu 27 października 2010 r., tylko w oględzinach przedmiotowej altany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę wywodził, że pisma w postępowaniu administracyjnym doręcza się adresatowi w mieszkaniu osobiście, względnie - w przypadku nieobecności - dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi /art. 42 i art. 43 k.p.a./. Natomiast w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wyżej wskazany, doręczenia dokonuje się w sposób zastępczy. W takim przypadku, zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1) k.p.a., poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata /art. 44 § 2 k.p.a./. W myśl § 3, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia, przy czym doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy /art. 44 § 4 k.p.a./. Wydanie decyzji przez organ i wysłanie na adres wskazany przez stronę winno doprowadzić do jej doręczenia, przy czym doręczenie w swych skutkach oznacza rozpoczęcie biegu terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. do złożenia odwołania. Nadanie przesyłki w urzędzie pocztowym ma również ten skutek, że w trakcie jej doręczania informacja o zmianie adresu pozostaje bez wpływu na doręczenie będące w toku. W takim przypadku mają bowiem pierwszeństwo uruchomione już czynności doręczenia, które w przypadku niemożności zrealizowania w sposób określony w art. 42 i art. 43 k.p.a., winny być kontynuowane i zrealizowane w sposób zastępczy, przewidziany w art. 44 k.p.a. Jeżeli więc doręczenie zastępcze zostało dokonane, to doręczenie ponowne, po dokonaniu doręczenia zstępczego, nie czyni tego ostatniego nieskutecznym. Innymi słowy, pierwszeństwo ma doręczenie zastępcze, jako wcześniejsze i od tego właśnie doręczenia rozpoczyna bieg terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu, zmiana adresu w okresie awizowania przesyłki zawierającej decyzję, nie może prowadzić do ponownego doręczenia decyzji ze skutkiem w postaci rozpoczęcia po raz wtóry biegu terminu do wniesienia odwołania. Sąd stwierdził, że już po awizowaniu w dniu 18 stycznia 2011 r. przesyłki zawierającej decyzję skarżący poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zmianie adresu, przy czym ze skargi wynika, że miał informację o awizowaniu przesyłki. Podanie więc nowego adresu i powtórne wysłanie przez organ decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. skarżącemu na nowy adres ze skutkiem osobistego doręczenia H. C., w żadnym wypadku nie mogło po raz drugi otworzyć terminu do wniesienia odwołania. Sąd podkreślił, że skutki doręczenia należy oceniać w odniesieniu do przesyłki awizowanej w dniach 18 stycznia 2011 r. i 26 stycznia 2011 r., a nie według doręczenia dokonanego w dniu 8 lutego 2011 r. Zatem w sposób prawidłowy organ odwoławczy ustalił datę doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a., a ponieważ termin do wniesienia odwołania liczony od doręczenia zastępczego upłynął z dniem 15 lutego 2011 r., dlatego prawidłowo stwierdził, że odwołanie złożone osobiście przez skarżącego w organie I instancji w dniu 21 lutego 2011 r., wniesione zostało z uchybieniem terminu. Powyższy wyrok stał się przedmiotem zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej H. C. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.),powoływanej dalej, jako "p.p.s.a.", zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa procesowego które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: I. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 3, 44 § 1 i § 4 k.p.a. poprzez: 1) stwierdzenie uchybienia terminu przewidzianego do wniesienia odwołania zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. w sytuacji gdy uczestnik kierując się treścią pouczenia uzyskanego drogą telefoniczną nie odebrał awizowanej przesyłki czekając na ponowne wysłanie pisma pod nowo wskazany adres. Uczestnika zapewniono, że z uwagi na jego ciężki stan zdrowia nie musi udawać się na pocztę w celu odebrania przesyłki albowiem po jej zwrocie zostanie ona wysłana ponownie na nowy adres. Z uzyskanej informacji wynikało, że powyższa procedura nie narazi uczestnika na ujemne skutki procesowe, albowiem termin do wniesienia środka zacznie swój bieg po doręczeniu przesyłki pod nowym adresem. Mylne pouczenie a następnie stwierdzenie uchybienia terminu stanowi przykład prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób nie budzący zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), 2) brak pouczenia o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu w sytuacji, gdy organ administracyjny powziął informację na temat okoliczności złożenia odwołania po zaledwie 6 dniach od upływu 14-dniowego terminu liczonego od dnia doręczenia zastępczego (art. 8 i 9 k.p.a.), 3) uznanie doręczenia zastępczego za skuteczne w sytuacji gdy przepis ten powinien być stosowany jedynie w sytuacji gdy zrealizowanie doręczenia w inny sposób jest niemożliwe. W niniejszej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, że doręczenie do rąk własnych było niemożliwe do zrealizowania (44 § 1 i § 4 kpa), 4) niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nie ustosunkowanie się do kwestii wprowadzenia uczestnika postępowania w błąd odnośnie terminu do wniesienia odwołania oraz skutków nie podjęcia awizowanej przesyłki wysłanej pod nieaktualny adres (art. 7,77 §1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). II. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zarzutów podniesionych przez H. C. w skardze. Powołując się na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j.: Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako " p.p.s.a." , Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do zbadania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że zmierzały one do wykazania braku podstaw do zastosowania instytucji doręczenia zastępczego ( art.44 §1 i §4 k.p.a.) oraz naruszenia zasad postępowania, określonych w art. 7, 8, 9, 77 § 1 k.p.a. Odnośnie do zarzutu naruszenia art.44 §1 i §4 k.p.a. nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że nie było podstaw do zastosowania tej instytucji w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika bezspornie, że adresem dla korespondencji wskazanym przez skarżącego była ul. [...] w S.. Wynika to wprost z pisma H.C. z dnia 14 września 2010 r. Doręczenie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło na adres wskazany przez skarżącego. Z adnotacji na kopercie, w której doręczono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że dochowane zostały wszystkie wymogi przewidziane w art.44 k.p.a.: jest data i podpis doręczyciela wraz z adnotacją, że nie zastał nikogo w mieszkaniu, informacja o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym. Przesyłka była dwukrotnie awizowana w dniach: 18 stycznia 2011 r. i 26 stycznia 2011 r., zwrócona do Urzędu Pocztowego w S.w dniu 2 lutego 2011 r. Okolicznością niesporną w sprawie jest również i to, że skarżący dopiero w dniu 25 stycznia 2011 r. powiadomił organ pierwszej instancji o zmianie adresu, w okresie powtórnego awizowania przesyłki. Trzeba zatem podkreślić, że doręczenie zastępcze, jako wcześniejsze ma pierwszeństwo i wywołuje skutki doręczenia. Natomiast zmiana adresu w okresie awizowania przesyłki zawierającej decyzje nie może prowadzić do ponownego doręczenia decyzji ze skutkiem w postaci rozpoczęcia po raz wtóry biegu terminu do wniesienia odwołania. Gdy prawidłowo został zastosowany art.44 k.p.a. adresat decyzji nie może powoływać się na obalenie domniemania doręczenia ustanowionego w tym przepisie. Gdy dochodzi do doręczenia zastępczego nie ma potrzeby ponawiania prób doręczenia decyzji do rąk własnych adresata, a ewentualne nieprawidłowości przy kolejnych doręczeniach pozostają bez wpływu na skuteczność doręczenia zastępczego ( por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1596/10, publ. Lex nr 1151942). Zarzuty naruszenia art.7, 8, 9 i 77 §1 k.p.a. autor skargi kasacyjnej oparł na twierdzeniu, że skarżący został wprowadzony w błąd odnośnie terminu do złożenia odwołania i nie pouczony o skutkach niepodjęcia awizowanej przesyłki pod nieaktualny adres. Odnośnie do tych zarzutów zauważyć należy, że z treści skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, iż skarżący powziął wiadomość o awizowaniu przesyłki, lecz mimo to odwołania nie złożył w terminie. Wymaga również podkreślenia, że organ odwoławczy, gdy doszło do uchybienia terminu nie może orzec inaczej, jak tylko stwierdzić, że nastąpiło uchybienie terminu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym niejednokrotnie podkreślano, że postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie jest zależne od swobodnego uznania organu, gdyż wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Skarżący nie złożył też wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, mimo że w postanowieniu, które odebrał znajduje się stosowna adnotacja w jej pouczeniu. Okoliczności na które powołuje się skarżący: ciężki stan zdrowia, mylne zrozumienie daty, od której biegnie termin do złożenia odwołania spowodowane –według niego - błędną informacją, jaką uzyskał telefonicznie od pracownika organu pierwszej instancji, mogły być powołane we wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Jednakże wobec niezłożenia takiego wniosku ( po zapoznaniu się przez skarżącego z postanowieniem organu odwoławczego i powzięciu wiedzy, że uchybił terminowi) zarzuty skargi złożonej do Sądu I instancji nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Sąd ten w prawidłowy sposób dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, a wydając wyrok oddalający skargę nie dopuścił się naruszeń przepisów prawa podniesionych w skardze kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.