II OSK 2626/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2931/19 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 19 września 2019 r. znak DOA-ZPPOH.612/160.2019.EMO w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 7 czerwca 2019 r., WOPN.612.16.57.2019.ABI.1, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1050 zł (tysiąc pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 20 kwietnia 2020 r., IV SA/Wa 2931/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę "P." Sp. z o.o. z/s w W. ("Spółka") na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (GDOŚ) z 19 września 2019 r., znak DOA-ZPPOH.612/160.2019.EMO, w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy Wójt Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (RDOŚ) o uzgodnienie w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji Spółki polegającej na rozbudowie, przebudowie, remoncie istniejącego budynku usługowego (gastronomicznego) oraz budowie wiaty w ramach rozbudowy istniejącego ośrodka wypoczynkowo-turystycznego "[...]" na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. Wyrokując w sprawie IV SA/Wa 2931/19 kolejno wskazano, że postanowieniem z 7 lipca 2019 r., Nr WOPN.612.16.57.2019.ABI.1, RDOŚ odmówił uzgodnienia dla ww. inwestycji. Z akt sprawy wynika, że postanowienie to wydano na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945 ze zm., Upzp), stosownie do art. 106 § 5 i art. 124 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.), na podstawie art. 16, art. 25, art. 33 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2018, poz. 1614, ze zm., Uop), zgodnie z rozporządzeniem Nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz., Nr 20, poz. 506, rozp. 2006). W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie wymagane jest uzgodnienie w związku z lokalizowaniem planowanej inwestycji na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (MPK), na którym obowiązują przepisy rozp. 2006. Ponadto wyjaśnił, że przedmiotowa działka położona jest również w granicach obszaru ochrony siedlisk [...] oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków [...], jednak z zasobów znajdujących się w urzędzie wynika, że działka inwestycyjna znajduje się poza terenem rezerwatu przyrody [...]. RDOŚ badając przedmiotową sprawę skorzystał z materiałów ogólnodostępnych w formie map, udostępnionych na stronie internetowej w ramach projektu realizowanego przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii oraz zdjęć lotniczych (Google Earth). Organ wojewódzki stwierdził, że obszar objęty wnioskiem inwestora położony jest na terenie ośrodka wypoczynkowo-turystycznego, który zlokalizowany jest na terenie leśnego kompleksu nad rzeką [...]. Teren inwestycji wyznaczony na załączniku graficznym do projektu decyzji częściowo położony jest zaś w stumetrowej strefie ochronnej rzeki [...]. Realizacja założenia objętego decyzją koliduje z § 3 ust. 1 pkt 7 rozp. 2006, w myśl którego na terenie przedmiotowej formy ochrony przyrody obowiązuje zakaz "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej". Jednocześnie organ stwierdził, że dla planowanej zabudowy nie ma możliwości zastosowania wyłączeń zawartych w treści samego zakazu. Uzasadnionym dla RDOŚ stało się stwierdzenie, że przez "turystykę wodną" należy rozumieć przemieszczanie się, podróżowanie szlakami wodnymi przy pomocy różnego rodzaju sprzętu wodnego tj. statki, łodzie, kajaki. Zdaniem organu do obiektów służących turystyce wodnej należałoby zaliczyć np. pomosty służące do cumowania kajaków, łodzi, a więc takie obiekty budowlane, bez istnienia których uprawianie turystyki wodnej nie byłoby możliwe. Funkcją tych obiektów jest wyłącznie zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód. Budynek wiaty nie kwalifikuje się do obiektów służących turystyce wodnej, gdyż lokalizacja ww. obiektu poza pasem objętym zakazem zabudowy nie uniemożliwi korzystania z wody w ramach turystyki wodnej. Wiaty nie można uznać za obiekt służący turystyce wodnej. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że RDOŚ wyjaśnił także, że w omawianej sprawie nie można zastosować pozostałych dwóch odstępstw wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 7 rozp. 2006, gdyż inwestycji w postaci budowy wiaty ze względu na jej charakter nie można utożsamiać z obiektem służącym gospodarce wodnej lub rybackiej. Organ I instancji zaznaczył, że projekt decyzji o warunkach zabudowy zakłada także rozbudowę, przebudowę i remont istniejącego budynku usługowego (gastronomicznego), którego to inwestycji omówione wcześniej zakazy nie dotyczą, gdyż inwestycja ta nie będzie wiązała się z budową nowego obiektu budowlanego, ale prowadzeniem prac budowlanych w obrębie istniejącego na działce budynku. Organ nie badał oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000, skoro zostało już ustalone, że realizacja przedsięwzięcia naruszy zakaz zawarty w aktach prawa miejscowego. Zażalenie na w/w postanowienie wniósł E.T. – prezes zarządu Spółki. Dalej w wyroku IV SA/Wa 2931/19 przywołano, że GDOŚ wskazanym na wstępie postanowieniem z 19 września 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. GDOŚ zgodził się z organem I instancji, że realizacja przedmiotowej inwestycji będzie wiązać się z naruszeniem zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 7 rozp. 2006, tj. zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Powyższe wynika bezpośrednio z załączonej do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy mapy zasadniczej, według której północno-zachodnia część terenu inwestycji zlokalizowana jest w pasie szerokości 100 m od rzeki [...]. Wyjaśnił także, że chociaż w zażaleniu wskazano, iż planowana do realizacji wiata, znajduje się poza 100-metrowym pasem ochronnym, jednakże projekt decyzji o warunkach zabudowy poprzez wyznaczenie liniami rozgraniczającymi terenu inwestycji dopuszcza realizację inwestycji częściowo w pasie ochronnym. Organ odwoławczy podkreślił, że rozstrzygnięcie jest wydawane w oparciu o przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś w oparciu o informacje dostarczone przez inwestora, ponieważ nie ma gwarancji, że inwestycja zostanie zrealizowana w miejscu wskazanym przez inwestora w zażaleniu. Organ centralny za prawidłowe uznał także stanowisko o braku możliwości zastosowania wyjątków zawartych w treści samego zakazu, ponieważ planowana inwestycja nie stanowi inwestycji służącej turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W ocenie GDOŚ do obiektów służących turystyce wodnej należałoby zaliczyć obiekty budowlane, bez istnienia których uprawianie turystyki wodnej nie byłoby możliwe. Funkcją tych obiektów jest tylko i wyłącznie zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód. W ocenie GDOŚ planowana inwestycja, jaką jest budowa wiaty, nie spełnia przesłanki zawartej w części § 3 ust. 1 pkt 7 rozp. 2006, bowiem nie jest bezpośrednio związana z turystyką wodną. Jej posadowienie w pasie 100 m od rzeki na terenie parku krajobrazowego organ uznał za niedopuszczalne, uznając iż może być z powodzeniem zlokalizowana poza pasem 100 m od rzeki i jeziora. GDOŚ zaznaczył także, że w przedmiotowej sprawie nie ma także możliwości zastosowania odstępstw zawartych w art. 17 ust. 2 Uop, ponieważ nie jest to inwestycja celu publicznego, nie jest zadaniem wykonywanym na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, jak i prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym. Wedle GDOŚ, skoro sprzeczność przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy z zakazem określonym w rozp. 2006 uniemożliwia jego uzgodnienie, to mając na uwadze zasadę ekonomiki procesowej, uznano za zbędne badanie zgodności realizacji spornej inwestycji z przepisem art. 33 ust. 1 Uop w odniesieniu do obszarów Natura 2000. Nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem skargę na postanowienie GDOŚ wniosła Spółka zarzucając mu naruszenie § 3 ust. 1 pkt 7 w zw. z § 2 rozp. 2006, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że objęty wyłączeniem od zakazu budowy w granicach 100 metrów od linii brzegu rzeki jest obiekt służący bezpośrednio turystyce wodnej i dodatkowo styczny z linią wody, podczas gdy § 3 ust. 1 pkt 7 rozp. 2006 nie zawiera tego rodzaju przesłanek, co miało wpływ na treść orzeczenia. Mając na uwadze tak sformułowany zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia RDOŚ oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm obowiązujących. Skarżąca podkreśliła, że faktycznym zamiarem wnioskodawcy nie jest postawienie zupełnie nowego obiektu – wiaty, lecz zmiana jej lokalizacji. W odpowiedzi na skargę organ centralny wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił, działając w trybie uproszczonym. W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji mając na uwadze, że teren inwestycji stanowi cała działka inwestycyjna oraz, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie określa się dokładnej lokalizacji inwestycji, stwierdził, iż organy zasadnie uznały, że położenie chociaż części terenu inwestycyjnego w pasie szerokości 100 m od brzegu rzeki, uzasadnia konieczność rozważenia czy realizacja planowanej inwestycji jest dopuszczalna, z uwagi na wyłączenie zawarte w części końcowej § 3 ust. 1 pkt 7 rozp. 2006. Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że w rozpoznanej sprawie regułą jest zakaz budowania nowych obiektów, jakkolwiek zatem odstępstwo zastrzeżone w § 3 ust. 1 pkt 7 rozp. 2006 – jak słusznie wywiódł pełnomocnik skarżącej Spółki – nie stanowi o bezpośrednim związku nowych obiektów z turystyką wodną, gospodarką wodną lub rybacką, to jednak jego ścisła wykładnia, służąca zachowaniu ww. zasady oraz realizacji celów ochrony parku krajobrazowego, uzasadnia twierdzenie, że powinny to być tylko takie obiekty budowlane, które są bezpośrednio, a nie pośrednio powiązane z turystyką wodną. Obiektami takimi będą zatem niewątpliwie obiekty niezbędne do uprawiania turystyki wodnej, a więc takie, bez których uprawianie takiej turystyki nie będzie możliwe. W ocenie tegoż sądu budowa wiaty w ramach rozbudowy istniejącego ośrodka wypoczynkowo-turystycznego "[...]", takiej cechy nie posiada. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ II instancji prawidłowo uzasadnił zasadność przesłanek oraz podstawy prawnej i faktycznej, którymi kierował się ustalając, że obiekt wiaty zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie remoncie istniejącego budynku usługowego (gastronomicznego) oraz budowie wiaty w ramach rozbudowy istniejącego ośrodka wypoczynkowo-turystycznego, nie może zostać wzniesiony w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. W ocenie sądu pierwszej instancji odmowa uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy była w tej sytuacji uzasadniona. Sąd wojewódzki uznał, że z uwagi na naruszenie zakazu obowiązującego na terenie MPK, organy obu instancji były uprawnione do odstąpienia od badania wpływu tego zamierzenia na obszary Natura 2000. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – opierając ją na podstawie określonej w art. 174 pkt 1) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa), a to naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 7 w zw. z § 2 rozp. 2006 polegającą na przyjęciu, że dopuszcza on budowę wyłącznie obiektów niezbędnych dla turystyki wodnej, wobec czego stanowi on zakaz realizacji inwestycji polegającej na budowie wiaty w ramach rozbudowy istniejącego ośrodka wypoczynkowo-turystycznego [...] na działce [...], obręb [...], gmina [...] w sytuacji, gdy tego rodzaju obiekt, którego budowa jest zakazywana, już istnieje, podczas gdy § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia dopuszcza budowę obiektu służącego turystyce wodnej bez zastrzeżenia przesłanki niezbędności lub bezpośredniości. Spółka wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, oraz zasądzenie od zaskarżonego organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm obowiązujących. Wnosi także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że prawidłowa wykładnia § 3 ust. 1 rozp. 2006 opierać się musi na metodzie językowej. Zgodnie z brzmieniem cyt. przepisu w pasie ochronnym dopuszczalna jest budowa obiektów służących turystyce wodnej. Jest to warunek wystarczający. Nie obejmuje on wymogu, aby dany obiekt służył wyłącznie do takiej turystyki, czy też był niezbędny. Turystyka wodna to rodzaj aktywności ludzkiej, dlatego też za taki obiekt należy uznać obiekt służący ludziom uprawiającym turystykę wodną. Zdaniem skarżącej kasacyjnie cała stanica, w szczególności postulowana wiata, spełnia tę przesłankę, w sposób niewątpliwy służąc osobom uprawiającym turystykę wodną. W trakcie rozprawy pełnomocnik Spółki wnosił i wywodził, jak w skardze kasacyjnej. Do akt złożył pisma kierowane do Spółki przez M. sp. z o.o. z siedzibą w O., [...] oraz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., w treści których zajmuje się stanowisko zbieżne z wywodami Spółki odnośnie rozumienia obiektu związanego z turystyką wodną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. A. Przedmiotem skargi było postanowienie GDOŚ utrzymujące w mocy postanowienie RDOŚ o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, w ramach której zaplanowano budowę. Przedsięwzięcie zaprojektowano na działce znajdującej się w obszarze MPK, gdzie obowiązują ograniczenia w zabudowie, istota stanowiska organów ochrony przyrody odmawiających uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy sprowadzała się do stwierdzenia, że budowa takiego obiektu kubaturowego jak wiata w pasie do 100 m od brzegu rzeki jest sprzeczna z § 3 ust. 1 pkt 7 rozp. 2006. Zgodnie z cyt. przepisem w Parku wprowadzono zakaz "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej". W cyt. przepisie, jak i w art. 17 ust. 1 pkt 7 Uop, gdzie mowa jest o zakazach budowania w parku krajobrazowym nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, w odniesieniu do wyjątków obejmujących m. in. "obiekty służące turystyce wodnej", nie posłużono się kwantyfikatorem "bezpośrednio". B. Sąd w tym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 12 marca 2015 r., II OSK 2083/13 (CBOSA.nsa.gov.pl) przywołany na wsparcie argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, gdzie opowiedziano się za tym, że obiekty służące turystyce wodnej to nie tylko obiekty techniczne służące bezpośrednio do uprawiania tej turystyki, np. pomosty do cumowania łodzi lub uprawiania wędkarstwa, lecz również obiekty służące obsłudze turystów, np. sanitariaty, wypożyczalnie sprzętu wodnego, a więc obiekty zapewniające bezpieczne i dogodne korzystanie przez turystów z wód. C. Okolicznością, którą przy wykładni przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 rozp. 2006 w zw. z § 2 cyt. rozporządzenia pominęły organy uzgadniające, a także nie dostrzegł jej właściwie sąd pierwszej instancji było to, że Spółka swoją inwestycję wiąże z istniejącą od kilkudziesięciu lat w tym samym miejscu stanicą wodną. Spółka w skardze, jak i w skardze kasacyjnej podnosiła, że w istocie zamierza zmienić lokalizację istniejącej wiaty w ramach samej stanicy wodnej. Tłumaczyła, że istniejąca wiata przylega do elewacji innego obiektu, w aktach sprawy znajduje się mapa, na której zaznaczono wiatę do demontażu i oznaczono lokalizację projektowanej wiaty do zmontowania. Jeśli zatem inwestor w istocie zamierza istniejący obiekt budowlany – wiatę – w określonym miejscu zlikwidować i wznieść taki obiekt na tej samej działce, to taki obiekt nie wyczerpuje zakazu ujętego w § 3 ust. 1 pkt 7 rozp. 2006, skoro nie mieścić się będzie w pojęciu "nowego obiektu budowlanego". Tak określone przez inwestora zamierzenie inwestycyjne wszak nie prowadzi do większego "obciążenia" pasa ochrony 100 m od brzegu rzeki na terenie MPK. Po jego zrealizowaniu nie przybędzie wszak liczbowo dodatkowy – "nowy" – obiekt budowlany. D. Z tego względu w ustalonym stanie faktycznym sprawy ocena organów ochrony środowiska podzielona przez sąd pierwszej instancji, gdy idzie o kwantyfikowanie samej wiaty, jako obiektu nie służącego uprawianiu turystyki wodnej, nie ma przesądzającego znaczenia. Skoro wiata ta istniała w dacie ubiegania się o warunki zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego, a właściwym zamiarem inwestora jest dokonanie jedynie zmiany jej lokalizacji na działce inwestycyjnej, to tę okoliczność należało uwzględnić przy wykładni roztrząsanego § 3 ust. 1 pkt 7 rozp. 2006. E. Z wyłuszczonych względów uznać należało zasadność skargi kasacyjnej, a skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Sąd Naczelny działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 lit. a i art. 135 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznał skargę uchylając zaskarżone i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Przyczyny uwzględnienia skargi wynikają wprost z motywów powyżej wyłożonych. F. Rzeczą inwestora będzie skorygowanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, aby Wójt Gminy [...] uwzględnił go w nowym projekcie decyzji uwzględniającym rzeczywisty zamiar – zdemontowania istniejącej wiaty i jej zmontowania w innej lokalizacji na działce inwestycyjnej. Taki projekt decyzji o warunkach zabudowy organ gminy winien przedłożyć do ponownego uzgodnienia organowi I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i 205 § 2 Ppsa.