II OSK 2638/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski, sędzia NSA Małgorzata Stahl, , Protokolant : starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1289/11 w sprawie ze skarg B.K., K.K., P.W., S.S. i Z.W. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu z dnia [...] września 2011 r. nr [...] i [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 7 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skarg B.K., K.K., P.W., S.S. i Z.W. uchylił dwie zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z [...] września 2011 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, szczegółowo wskazując numery decyzji objętych wyrokiem. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] maja 2011 r. Wójt Gminy Zduńska Wola ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej składającej się z dwóch turbin o łącznej mocy 4000 kW. Organ I instancji określił równocześnie zakres i skalę, miejsce lokalizacji przedsięwzięcia, uwarunkowania konieczne do uwzględnienia na etapie realizacji i eksploatacji planowanego przedsięwzięcia, wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym, zakres działań dotyczących zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowiskowa, a także wymóg sporządzenia analizy porealizacyjnej oraz jej zakres. Następnie Sąd I instancji w sposób szczegółowy wymienił imiona, nazwiska oraz adresy osób wnoszących odwołania od powyższej decyzji organu I instancji. Rozpoznając te odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, wydało dwie decyzje. Pierwszą decyzją z [...] września 2011 r. nr SKO. [...] Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniami podmiotów szczegółowo wymienionych w uzasadnieniu wyroku. Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia krąg osób uprawnionych (stron) ustala się według ogólnych zasad przewidzianych w k.p.a., przy uwzględnieniu uregulowań ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji jest stwierdzenie, że na daną nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Zazwyczaj dotyczy to nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. W każdym jednak przypadku organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ma obowiązek ustalić obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę dane wynikające z mapy ewidencyjnej załączonej przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji oraz ustalenia raportu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. W ocenie organu odwoławczego, wskazani odwołujący się nie są właścicielami, współwłaścicielami ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Wynika to z załączonej do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej mapy ewidencyjnej gruntów w skali 1:3000, obejmującej teren miejscowości Czechy – Opiesin, przyjętej do zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Zduńskiej Woli, na której oznaczony został, w formie okręgu, zasięg oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, a także z wypisów z rejestru gruntów, jak również z wykazu stron postępowania, znajdujących się w aktach sprawy. Sąd I instancji wskazał, że drugą decyzją z [...] września 2011 r. (o wskazanych w uzasadnieniu wyroku numerach), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu rozpoznało odwołania szczegółowo wymienionych osób i uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wskazało na uchybienie przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a., z uwagi na wskazane przez skarżących zarzuty dotyczące rzetelności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie organu odwoławczego, konieczne jest zbadanie zasadności tych zarzutów, przy zastosowaniu dopuszczalnych prawem środków dowodowych i następnie umożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału. W skargach złożonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. i B.K. (sygn. akt II SA/Łd 1289/11) oraz P.W. (sygn. akt II SA/Łd 1290/11) zakwestionowali prawidłowość decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu nr [...], umarzającej postępowanie odwoławcze. Natomiast S.S. (sygn. akt II SA/Łd 1292/11) i Z.W. (sygn. akt II SA/Łd 1293/11) zaskarżyli decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu uchylającą w całości decyzję Wójta Gminy Zduńska Wola i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz wnosili o uchylenie bądź unieważnienie decyzji obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 16 maja 2012 r. zarządził połączenie sprawy o wskazanych wyżej sygnaturach w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Uchylając zaskarżone decyzje Sąd I instancji wskazał, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez wiele podmiotów nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia, nie tylko w jednym terminie, ale również wydając jedno rozstrzygnięcie. Wynika to wprost z art. 138 § 1 k.p.a., w którym wskazuje się, że w wyniku rozpatrzenia odwołania organ odwoławczy wydaje decyzję, nie zaś szereg decyzji (użycie w zdaniu wstępnym liczby pojedynczej). Zdaniem Sądu I instancji, odwołania od decyzji złożone przez wiele podmiotów powinny więc być rozstrzygnięte jedną decyzją administracyjną. Naruszenie tej zasady było przyczyną uchylenia obu zaskarżonych decyzji. W ocenie Sądu I instancji, uznanie za dopuszczalne rozstrzyganie odwołań wniesionych przez kilka stron kilkoma decyzjami, mogłoby prowadzić do sytuacji, w której wyeliminowania jednej z tych decyzji z obrotu prawnego (np. w wyniku uwzględnienia skargi), powodowałoby konieczność ponownego rozpoznania odwołania przez organ, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji byłaby już wyeliminowana inną decyzją organu odwoławczego. Do takiej sytuacji mogłoby dojść w sprawie niniejszej, gdyby Sąd I instancji uwzględnił skargę na decyzję umarzającą postępowanie. Organ odwoławczy musiałby wówczas rozpoznać odwołanie od decyzji organu l instancji, której już nie ma w obrocie prawnym. W ocenie Sądu I instancji, nie sposób przyjąć, żeby wolą ustawodawcy było stworzenie rozwiązań prawnych, które mogłyby prowadzić do wydawania przez organy administracji nieracjonalnych rozstrzygnięć. Możliwość taka nie tylko naruszałaby zasady racjonalności działań administracji, ale naruszałaby również interes stron postępowania, poprzez brak możliwości zagwarantowania im czynnego udziału w sprawie, w tym możliwości rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji. Stąd też, zdaniem Sądu I instancji, nie można przyjąć, że jest tyle spraw administracyjnych ile złożono odwołań od decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu I instancji, wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia i wydania jednej decyzji w stosunku do wszystkich stron. Złożenie bowiem dwóch odwołań od decyzji wydanej w jednym postępowaniu administracyjnym nie powoduje wszczęcia dwóch odrębnych postępowań odwoławczych, które kończyłyby się wydaniem dwóch odrębnych decyzji drugoinstancyjnych. Sąd I instancji podkreślił, że organ odwoławczy może więc zawrzeć w jednej decyzji różne rozstrzygnięcia w stosunku do jednego lub kilku odwołujących się. Warunkiem zgodności z prawem takiej decyzji jest to, żeby rozstrzygnięcia te nie pozostawały ze sobą w sprzeczności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu. Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej "p.p.s.a."). W ocenie organu, Sąd I instancji błędnie przyjął, że w sprawie doszło do naruszenia art. 10 i art. 138 k.p.a. przez niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania sprawy oraz przez wydanie dwóch decyzji administracyjnych, w sytuacji, gdy odwołanie kilku podmiotów powinno być rozstrzygnięte jedną decyzją administracyjną. Po drugie, art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez brak wskazania, że zarzucone organowi administracji naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po trzecie, art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez uchylenie się od merytorycznego odniesienia się do zarzutów skarg. Po czwarte, art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, pomimo istnienia podstaw do oddalenia skargi. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy stwierdzić, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 10 i art. 138 k.p.a. Wynika to z tego, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, iż wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez kilkadziesiąt stron postępowania – tak jak w tej sprawie – nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpoznania w jednym terminie i w jednej decyzji, co wynika z wykładni językowej art. 138 § 1 k.p.a. Ponadto taka jedna decyzja może oczywiście zawierać odrębne rozstrzygnięcia co do poszczególnych stron danego postępowania administracyjnego lecz pod warunkiem żeby powyższe rozstrzygnięcia nie były ze sobą sprzeczne (zob. wyrok NSA z 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07, Lex nr 513841). Należy także podkreślić, że nie jest prawidłowe stanowisko, iż jest tyle spraw administracyjnych ile w danej sprawie złożono odwołań od decyzji organu I instancji, biorąc pod uwagę, że w takim przypadku zachodzi właśnie obowiązek ich łącznego rozpatrzenia przez organ odwoławczy i następnie wydania jednej decyzji skierowanej do wszystkich stron toczącego się postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd I instancji słusznie stwierdza także, że brak realizacji łącznego rozpoznania odwołań wszystkich stron postępowania jest w świetle części orzecznictwa sądów administracyjnych nawet przesłanką do stwierdzenia nieważności takiej decyzji ostatecznej w świetle dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. czyli z powodu jej wydania bez podstawy prawnej (zob. wyrok NSA z 1 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1230/04, Lex nr 176134), chociaż dalej są rozbieżne stanowiska w tej kwestii w doktrynie i orzecznictwie. Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo w tej sprawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Po drugie, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne, wydanie przez SKO w Sieradzu na skutek wniesienia odwołań przez kilkadziesiąt stron postępowania dwóch odrębnych decyzji ostatecznych w tej samej dacie, tj. pierwszej w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego wobec oznaczonych stron postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz drugiej decyzji ostatecznej w przedmiocie uchylenia w całości decyzji organu I instancji i przekazania tej sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wobec pozostałych stron postępowania, nie było prawidłowe. Wynika to także z ich skutków procesowych, które należy uwzględniać, w sytuacji ewentualnej dalszej sądowej kontroli tych dwóch odrębnych decyzji wydanych przecież w ramach tej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej jedną decyzją przez organ I instancji. Stąd także całkowicie chybione są pozostałe zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji w tym stanie prawnym i faktycznym przepisów art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a jak i art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto brak było również oczywiście przesłanek do zastosowania w tej sprawie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., biorąc pod uwagę, że prawidłowo powołano podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., nawet jeżeli przyjąć dyskusyjną formę zwięzłego przedstawienia stanu sprawy i stanowisk stron w tym uzasadnieniu wyroku. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.