II OSK 2647/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 291/11 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku warsztatowego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie nr [...] z dnia [...] października 2010 roku, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz D. S. kwotę 1110 złotych (słownie: jeden tysiąc sto dziesięć ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 291/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku warsztatowego. Jak wynika z akt sprawy, D. S. wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2009 r. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie o zalegalizowanie budynku warsztatowego usytuowanego na działce nr [...] w W. W wyniku oględzin ustalono, że przedmiotowy budynek został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie zobowiązał właścicieli nieruchomości do sporządzenia dokumentacji projektowej budynku oraz przedstawienia dokumentów potwierdzających zgodność budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. D. S. i L. S. nie wykonali nałożonego obowiązku w wyznaczonym trzymiesięcznym terminie, wobec czego w oparciu o art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Po rozpatrzeniu odwołania L. S. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. uchylił decyzję PINB w Wyszkowie z dnia [...] listopada 2009 r. oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia 8 lipca 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie ustalił, że budowę budynku warsztatowego zrealizowano po roku 1994, tj. w okresie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Świadczy o tym zgromadzony materiał dowodowy, tj: fakt, iż obiekt nie został naniesiony na mapie geodezyjnej sporządzonej 17 grudnia 1994 r. zaś na mapie z dnia 25 maja 1994 r. stanowiącej plan zagospodarowania terenu obiekt został oznaczony symbolem "A" jako budynek projektowany. W wyniku rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 31 maja 2010 r. ustalono, że budowę zrealizowano po 1994 r. Oświadczenia świadków złożone w dniu 23 czerwca 2010 r. pod rygorem odpowiedzialności karnej wskazują na rok 1995 jako termin realizacji budowy w/w budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie wydał w dniu [...] lipca 2010 r. postanowienie nr [...], którym, na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego zobowiązał D. S. i L. S. do przedstawienia projektu budowlanego budynku warsztatowego oraz dokumentów potwierdzających zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wyszków lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestor nie wykonał nałożonego obowiązku w wyznaczonym dwumiesięcznym terminie, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał D. S. i L. S. rozbiórkę przedmiotowego budynku i uporządkowanie terenu po rozbiórce. Od powyższej decyzji PINB w Wyszkowie z dnia [...] października 2010 r. odwołanie złożyła D. S. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy decyzję PINB w Wyszkowie z dnia [...] października 2010 r. Organ II instancji wskazał, że PINB w Wyszkowie nie ustalił wprawdzie dokładnej daty realizowania przedmiotowej inwestycji, jednakże wskutek przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego dowiódł, że miała ona miejsce w 1995 r. Obiekt budowlany wykonano w warunkach samowoli budowlanej, a z uwagi na niewykonanie przez inwestora obowiązku w postaci przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu budowlanego, kolejnym etapem postępowania było orzecznie o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Organ pierwszej instancji wydając decyzję o nakazie rozbiórki budynku warsztatowego zgodnie z brzmieniem art. 52 Prawa budowlanego, stanowiącego, iż "zobowiązanymi do poniesienia kosztów dokonania czynności, o których mowa w art. 48, 49b, 50a i 51 Prawa budowlanego jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, zaadresował ją do współwłaścicieli działki o nr ew. [...] w W., którymi są D. S. i L. S. Organ odwoławczy podkreślił, powołujac się na poglądy doktryny i orzecznictwa, że w trakcie budowy obiektu budowlanego lub jego części, albo wykonywania innych robót budowlanych zobowiązanym do poniesienia kosztów jest inwestor. Natomiast po wybudowaniu obiektu lub po wykonaniu robót nie będących budową, zobowiązanym staje się z reguły właściciel wybudowanego obiektu budowlanego lub obiektu, w którym dokonano robot budowlanych. W rozpatrywanej sprawie organ powiatowy w sposób właściwy wskazał osoby zobowiązane do dokonania rozbiórki przedmiotowego budynku warsztatowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. wniosła D. S. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 291/11, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę D. S. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że organy nadzoru budowlanego ustaliły, iż na działce nr ew. [...] w W. istnieje murowany budynek, z dachem dwuspadowym, bez podpiwniczenia, kryty blachą, o wymiarach 24,75 m x 10,20 m i wysokości 7,00 m. Budowa spornego budynku, pełniącego funkcję garażową dokonana została w warunkach samowoli budowlanej. Inwestorzy przedmiotowego budynku, D. S. oraz L. S. nie zakwestionowali faktu, że budynek został wzniesiony bez pozwolenia na budowę. Ponadto pismem z dnia 6 kwietnia 2009 r. D. S. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie o zalegalizowanie spornego budynku warsztatowego podając, że został on wybudowany w latach 1993-1996. W tym stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie wszczął postępowanie zmierzające do legalizacji budynku. Sąd uznał za prawidłowe ustalenia organów nadzoru budowlanego w przedmiocie daty budowy przedmiotowego budynku. Organy nadzoru budowlanego z zachowaniem zasad zawartych w art. 7 i 77 k.p.a. przeprowadziły postępowanie dowodowe, w którym ustaliły, że budowa budynku warsztatowego miała miejsce po 1994 r. Faktu tego skarżąca nie zakwestionowała, gdyż w protokole rozprawy z dnia 31 maja 2010 r. sama wskazała na datę budowy "po 1994 roku". Zeznania świadków, S. K. i S. S., złożone w dniu 23 czerwca 2010 r. pozwoliły doprecyzować powyższą okoliczność i za datę budowy przyjąć przez organy rok 1995. O prawidłowości ustaleń organów świadczy fakt, że na planie zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...], na którym przedstawiona sytuacja jest zgodna ze stanem faktycznym na gruncie na dzień 25 maja 1994 r. przedmiotowy budynek jest zaznaczony jako projektowany. Jak wynika z protokołu z dnia 8 czerwca 2009 r. z ustnego przyjęcia wyjaśnień skarżąca D. S. przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie oświadczyła, iż budynek wybudowano w latach 1995-1997, na dowód czego przedłożyła wyżej wymieniony projekt zagospodarowania przestrzennego działki jak i okazała mapę geodezyjną z dnia 17 grudnia 1994 r., na której przedmiotowy budynek nie został naniesiony. Tym samym w sprawie znalazły zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Organ nie miał tym samym podstaw do przyjęcia, że budowa budynku warsztatowego została zakończona przed dniem wejścia ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r.). Gdyby bowiem sytuacja taka miała miejsce należałoby zastosować przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., a więc sprawa powinna być rozpatrywana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutów skarżącej co do prawidłowości ustalenia adresata decyzji o nakazie rozbiórki Sąd podkreślił, że organy prawidłowo ustaliły, iż przedmiotowy budynek garażowy został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej w 1995 r. w czasie trwania małżeństwa skarżącej i L. S. Wyrok Sądu Okręgowego w Ostrołęce z dnia [...] marca 2007 r., sygn. akt [...] orzekający rozwód między Skarżącą a L. S. uprawomocnił się w dniu 18 kwietnia 2007 r. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych umowy majątkowej małżeńskiej wyłączającej majątkową wspólność ustawową skarżącej i jej ówczesnego małżonka L. S. wynika, że wspólność ta ustała z dniem zawarcia umowy w dniu 24 marca 2003 r. W dacie budowy obiektu w 1995 r. L. S. i skarżąca byli małżeństwem, współwłaścicielami nieruchomości na której został pobudowany przedmiotowy budynek. W dacie orzekania o nakazie rozbiórki skarżąca była nadal współwłaścicielką działki na której posadowiono przedmiotowy budynek. Trafne jest twierdzenie organu odwoławczego, iż w trakcie budowy obiektu budowlanego lub jego części zobowiązanym do poniesienia kosztów nakazu rozbiórki jest inwestor i on jest adresatem decyzji rozbiórkowej. Natomiast po wybudowaniu obiektu zobowiązanym staje się właściciel wybudowanego obiektu. Art. 52 Prawa budowlanego stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Powyższa regulacja wskazuje zatem krąg podmiotów, do których należy skierować decyzję zwierającą nakaz rozbiórki, przy czym wynikające z niej obowiązki mają charakter majątkowy. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji o nakazie rozbiórki. Jedyną i konieczną przesłanką wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego jego wybudowania bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wskazanie adresata nakazu rozbiórki wymaga więc ustalenia właściwej osoby i jej aktualnego związku z przedmiotową nieruchomością tj., czy posiada ona tytuł prawny do nieruchomości umożliwiający jej wykonanie nałożonych obowiązków. Uwzględniając powyższe Sąd podniósł, iż przepis art. 52 Prawa budowlanego określa nie tylko adresatów decyzji lecz jednocześnie ustala krąg stron postępowania zmierzającego do wydania decyzji w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W znaczącej większości przypadków osoba inwestora jest tożsama z właścicielem nieruchomości, na której zrealizowana została inwestycja lub z jej zarządcą. W niniejszym przypadku osoba inwestora jak ustaliły organy była tożsama z właścicielem wybudowanego obiektu, a więc obowiązek rozbiórki słusznie został nałożony również na skarżącą jako współwłaścicielkę nieruchomości w dacie orzekania tego obowiązku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo administracyjnym adresatem decyzji powinni być współwłaściciele nieruchomości, o ile tytuł prawny do nieruchomości przysługuje więcej niż jednemu adresatowi. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła D. S. zaskarżając wyrok w "części dot. skarżącej" i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 52 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że skarżąca solidarnie z byłym mężem L. S. jest strona zobowiązaną, nie zaś strona zainteresowaną. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jednostronne ustosunkowanie się Sądu do podniesionych w skardze zarzutów i braku odniesienia się do dowodów przeciwnych; – art. 145 § 1 pkt 1 b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przez aprobatę faktu wydania decyzji przez organ I instancji, tolerującego fakt samowoli budowlanej przez kilkanaście lat, a wydanej przez kierownika organu pozostającego w stosunku powinowactwa z osobą uprzednio pełniącą funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wyszkowie. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. Rozpoznając przedmiotową sprawę Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności świadczących o nieważności postępowania. Odnosząc się do zarzutów L. S. dotyczących nieważności postępowania polegających na nie zagwarantowaniu mu czynnego udziału w postępowaniu przed Sądem poprzez nie powiadomienie go o terminie rozprawy oraz nie doręczenie mu odpisu skargi kasacyjnej należy podnieść, że L. S. prawidłowo został powiadomiony o terminie rozprawy przed Sądem I Instancji zawiadomieniem z dnia 24 maja 2011 r., które to odebrał osobiście w dniu 31 maja 2011 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach Sądu I instancji k-31), jak również Sąd I instancji przesłał mu odpis skargi kasacyjnej uznając, że został on stronie doręczony w trybie art. 73 p.p.s.a., z uwagi na fakt że przesyłka zawierająca odpis skargi kasacyjnej została dwukrotnie awizowana i niepojęto jej w terminie. Skarga kasacyjna rozpoznawana w przedmiotowej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim, co słusznie zarzuca skarga kasacyjna, Sąd I instancji uchylił się od kontroli legalności zaskarżonej decyzji w sposób przewidziany przepisami prawa, a mianowicie art. 134 p.p.s.a. w granicach konkretnej sprawy administracyjnej. Należy przypomnieć, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia legalności budowy budynku warsztatowego usytuowanego na działce nr [...] w W. Jak zasadnie podniosła skarżąca kasacyjnie Sąd nie odniósł się do protokołu oględzin z dnia 6 maja 2009 r., z którego wynika, iż przedmiotowy budynek został wzniesiony w latach 1989 - 1990. Organy nadzoru budowlanego ograniczyły postępowanie dowodowe jedynie do przesłuchania świadków oraz inwestorów przedmiotowej inwestycji, w których wskazano, że budowy budynku dokonano w 1995 r., nie przeprowadzając dodatkowych dowodów, które wyjaśniłyby wszelkie wątpliwości. Treść znajdującego się w aktach sprawy protokołu oględzin z dnia 6 maja 2009 r. wskazuje, że inwestor L. S. podnosił, iż budowy budynku dokonano w latach 1989-1990. Dodatkowo w piśmie z dnia 11 kwietnia 2013 r. L. S. podniósł, że w grudniu 1993 r. w przedmiotowym budynku zarejestrował działalność gospodarczą. Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził dowód uzupełniający z dokumentu - wypisu z rejestru gruntów i budynków dotyczący działki ew. nr [...], który L. S. załączył do akt sprawy, z którego wynika, iż na działce tej znajduje się budynek o funkcji "inne niemieszkalne" którego rok budowy określono na 1990. Należy podkreślić, że od prawidłowego ustalenia daty budowy przedmiotowego budynku, zależy ocena, czy w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., a więc czy sprawa powinna być rozpatrywana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, czy też w przedmiotowej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Ponieważ Sąd I instancji przyjął stan faktyczny ustalony przez organy administracji za prawidłowy, nie mając wątpliwości dotyczących daty budowy przedmiotowego budynku należy uznać, iż zarzut naruszenia art. 134 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. jest uzasadniony. Z uwagi na fakt, iż w przedmiotowej sprawie nie został w sposób wyczerpujący ustalony stan faktyczny, brak było możliwości odniesienia się co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę PINB w Wyszkowie prawidłowo ustali stan faktyczny sprawy poprzez jednoznaczne i bezsporne określenie daty budowy przedmiotowego budynku gospodarczego, co będzie miało istotne znaczenie dla wskazania właściwych przepisów Prawa budowlanego, na podstawie których zostanie rozpoznana przedmiotowa sprawa. O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.