II OSK 265/19

Dnia 27 lutego 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. i [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 577/18 o odrzuceniu sprzeciwów w sprawie ze sprzeciwów K. B. i [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 14 września 2018 r., sygn. akt II SA/Po 577/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił sprzeciwy od decyzji kasatoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w K. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. W uzasadnieniu postanowienia Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., [...], Wójt Gminy C., na podstawie art. 71 ust. 1 i 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405), zwanej dalej "ustawą środowiskową", oraz art. 104 K.p.a., odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji inwestycji polegającej na "Budowie budynku inwentarskiego – tuczarni wraz z infrastrukturą towarzyszącą" o całkowitej obsadzie 126 DJP, której lokalizację inwestorka zaplanowała na terenie działki [...] w miejscowości P., obręb C.. Odwołanie od ww. decyzji wniosła M. S. (inwestorka). Zaskarżoną sprzeciwem decyzją SKO w K., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło ww. decyzję Wójta i sprawę przekazało temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Od powyższej decyzji wpłynęły sprzeciwy K. B. i [...], w większości zamieszkałych w miejscowości P. (C.). W tożsamych sprzeciwach wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. Postanowieniami z dnia 14 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwów wszystkich wymienionych wyżej osób połączono w celu łącznego rozpoznania, a także rozstrzygnięcia (nadając sygnaturę II SA/Po 577/18). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 14 września 2018 r., sygn. akt II SA/Po 577/18, odrzucił sprzeciwy ww. osób (oprócz sprzeciwów B. S. oraz E. D. i B. D.), stwierdzając, że sprzeciwy zostały wniesione przez osoby w sposób oczywisty do tego nielegitymowane w rozumieniu art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd I instancji, analizując treść art. 64a, art. 50 i art. 64b § 1 p.p.s.a., przeprowadził wywód prawny w zakresie ustalenia, komu obowiązujące przepisy przyznają legitymację do zaskarżenia sprzeciwem do sądu administracyjnego decyzji kasarotyjnej. W tym zakresie Sąd przyjął założenie, że według art. 64a p.p.s.a. legitymację do wniesienia sprzeciwu miała uzyskać "strona", ale w tym przypadku nie rozumiana jako strona postępowania sądowego, lecz wyjątkowo jako strona postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją kasacyjną. Z kolei katalog stron tego postępowania będzie zależeć od regulacji mających w danych przypadku zastosowanie, a więc np. art. 28 K.p.a. lub innych przepisów. W konkluzji, Sąd stwierdził, że sprzeciw może wnieść formalnie rozumiana strona postępowania administracyjnego, a więc osoba z kręgu podmiotów, które brały bądź ewentualnie formalnie powinny brać udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto chodzi o ustalenie kręgu stron postępowania w oparciu o zebrany materiał dowodowy na danym etapie postępowania administracyjnego poprzedzającym wniesienie sprzeciwu. Wszakże sprzeciw dotyczy decyzji kasacyjnej, która nie kończy postępowania i która wręcz niekiedy może być skutkiem właśnie tego, że organ I instancji nie poczynił w sprawie wystarczających ustaleń, w tym także dotyczących kręgu stron. Trzeba pamiętać, że w jego dalszym toku postępowania administracyjnego (po decyzji kasacyjnej), na skutek kontynuowania administracyjnego postępowania wyjaśniającego, może dojść do ustaleń, które implikują konieczność włączenia do postępowania dodatkowych podmiotów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd zauważył, że ww. decyzja Wójta była – odmowną. W decyzji tej nie określono więc zakresu oddziaływań przedsięwzięcia, które w oparciu o przepisy prawa materialnego mogłyby pozwolić na określenie kręgu stron postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu objętym rozpatrywanym sprzeciwem nie ma zastosowania art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej z uwagi na treść normy intertemporalnej wynikającej z art. 509 pkt 8 w zw. art. 545 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r. Dlatego w tej sprawie zaistniała potrzeba ustalenia w oparciu o art. 28 K.p.a., kto – na moment wydania decyzji kasatoryjnej SKO – obiektywnie jest stroną postępowania zakończonego wcześniej w pierwszej instancji decyzją Wójta. Tego rodzaju ustalenia są ułatwione ze względu na pewne regulacje ustawy środowiskowej, tj. art. 74 ust. 1 pkt 3 i 6 (wypis z rejestru gruntów lub inny dokument, wydany przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, pozwalający na ustalenie stron postępowania oraz mapa określająca zakres oddziaływania inwestycji). Mając to na względzie Sąd stwierdził, że na podstawie zebranej w sprawie dokumentacji można ustalić w sposób obiektywny, iż wedle treści wniosku inwestorki i jego załączników, przy uwzględnieniu zaproponowanej i jednoznacznej charakterystyki przedsięwzięcia, stronami postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach są właściciele działek otaczających inwestycję, tj. działek: [...]. Wyżej wymienione działki obejmują wszystkie grunty, które otaczają inwestycję (działkę nr [...]), a skoro wypisy z rejestru gruntów je dotyczące złożono do akt postępowania, to można i należy domniemać, że ich treść określa w płaszczyźnie formalnej zakres oddziaływania inwestycji i krąg stron. Organ przed wydaniem decyzji nie wzywał inwestorki o nadesłanie dodatkowych wypisów z rejestrów gruntów, co pozwala uznać, że wynikający z przedstawionych rejestrów krąg stron postępowania zaakceptował. W ocenie Sądu, osoby, w stosunku do których odrzucono sprzeciwy, nie są właścicielami nieruchomości, które według rejestru gruntów są objęte oddziaływaniem inwestycji. Nie zostali w konsekwencji uznani za strony postępowania, jak i też nie ma żadnych podstaw, aby w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy przypisać im status stron postępowania na podstawie art. 28 K.p.a. Z tego też względu wymienione osoby nie są uprawnione do wniesienia sprzeciwu, jako, że tego rodzaju środek zaskarżenia może wnieść tylko "strona [postępowania administracyjnego] niezadowolona z treści decyzji". Sąd jednak nie wykluczył, że na etapie dalszego postępowania administracyjnego ww. osoby zostaną uznane za strony postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla ww. inwestycji. Skoro sprzeciwy w niniejszej sprawie zostały wniesione przez podmioty do tego oczywiście nielegitymowane, to w ocenie Sądu należało zastosować odpowiednio art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., uznając część sprzeciwów za niedopuszczalne "z innych przyczyn". Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 p.p.s.a, złożyli K. B. i [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 64a § 1 p.p.s.a. przez odmówienie przez Sąd I instancji stronie skarżącej przymiotu "strony niezadowolonej z treści decyzji", która jest uprawniona do wniesienia sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.; - art. 545 ust. 1 w zw. z art. 509 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne w brzmieniu obowiązującym na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne i w konsekwencji niezastosowanie przez Sąd I instancji art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej i odmówienie stronie skarżącej przymiotu "strony niezadowolonej z treści decyzji" i uprawnionej do wniesienia sprzeciwu od decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej, ponieważ sposób ich sformułowania wskazuje bardziej na ich podłoże doktrynalne niż odnoszące się okoliczności tej sprawy. W zasadzie tak sformułowane zarzuty uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wypowiedzenie się w zasadniczej kwestii, a mianowicie co do legalności oceny prawnej zawartej w zaskarżonym postanowieniu Sądu I instancji dotyczącej "legitymacji skargowej" osób wnoszących sprzeciw do Sądu Administracyjnego na decyzję kasatoryjną. Skarga kasacyjna w tym bowiem zakresie abstrahuje od kwestii dowodowych, których uwzględnienie jest kluczowe dla ustalenia przymiotu strony, czy to w oparciu o art. 64a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. bądź art. 50 § 1 p.p.s.a. Nie wykazano bowiem w skardze kasacyjnej z jakich względów osoby, którym Sąd odrzucił sprzeciwy powinny być uznane za stronę postępowania, co niezależnie od zastosowania odpowiednich przepisów p.p.s.a. i K.p.a. sprowadza się do wykazania interesu prawnego, co w sprawach inwestycyjnych z reguły wiąże się z prawem własności i kwestiami oddziaływania inwestycji (planowanego przedsięwzięcia). I tak, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 64a § 1 p.p.s.a. osadza się na stwierdzeniu jakoby Sąd I instancji, dokonując wykładni pojęcia "strony niezadowolonej z decyzji", pominął treść art. 64b § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej". Jednak wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji właśnie posługując się ww. regułą i przywołując jej brzmienie, wypowiedział ocenę prawną, że do sprzeciwu od decyzji art. 50 p.p.s.a. nie znajduje odpowiedniego zastosowania. Co prawda, w uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał w odniesieniu do tej oceny na "art. 64b § 3 p.p.s.a.", jednak wskazanie tej jednostki redakcyjnej w okolicznościach tej sprawy, z uwagi na określony ciąg wywodu prawnego, należy uznać w kategoriach omyłki pisarskiej, ponieważ art. 64b § 3 p.p.s.a. dotyczy innego zagadnienia niż omawiane, a mianowicie zawężenia kręgu stron postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego sprzeciwem wniesionym w trybie art. 64a § 1 p.p.s.a. tylko do stron niezadowolonych z decyzji, które wnoszą sprzeciw. Artykuł 64b § 3 p.p.s.a. wyklucza z kręgu takiego postępowania sądowoadministracyjnego uczestników postępowania na prawach strony oraz wyklucza możliwości zastosowania instytucji dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika w postępowaniu wywołanym sprzeciwem. Nie można zatem doszukać się wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 64a § 1 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji, wypowiadając stosowną ocenę prawną, uwzględnił treść art. 64b § 1 p.p.s.a. Poza tym wywody Sądu I instancji w omawianym zakresie mają jedynie walor porządkujący (wskazanie konkretnego przepisu, z którego wynika legitymacja do wniesienia sprzeciwu), ponieważ niezależnie od powyższego Sąd przyjął otwartą regułę dotyczącą "strony niezadowolonej z decyzji", o jakiej mowa w art. 64a § 1 p.p.s.a. Jak bowiem stwierdził Sąd, sprzeciw może wnieść formalnie rozumiana strona postępowania administracyjnego, a więc osoba z kręgu podmiotów, które brały bądź ewentualnie formalnie powinny brać udział w postępowaniu administracyjnym – co uzależnione jest od zebranych w sprawie konkretnych dowodów. A zatem taka ocena nie pozbawia z automatu wskazanych wyżej stron wnoszących skargę kasacyjną, jako uprawnionych do wniesienia sprzeciwu, lecz uzależnia przypisanie takiego uprawnienia od istnienia określonych dowodów, za pomocą których dane podmioty można by obiektywnie uznać za uprawnione do wniesienia sprzeciwu, jak w odniesieniu do innych osób wnoszących sprzeciwy, tj. B. S. oraz E. D. i B. D., uczynił Sąd I instancji. Jednak w okolicznościach tej sprawy, w trakcie postępowania administracyjnego, jak również na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, nie zostały przedstawione takie dowody, które dawałyby podstawę do przypisania legitymacji skargowej uprawniającej do wniesienia sprzeciwu stronom, które aktualnie wnoszą skargę kasacyjną, oraz E. F.. O czym już wyżej była mowa, skarga kasacyjna pomija tą zasadniczą kwestię – nie przedstawiono jakichkolwiek dowodów, które podważałyby prawidłowość ustalonego w sprawie kręgu stron postępowania. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 64a § 1 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ponadto nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 545 ust. 1 w zw. z art. 509 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2018 r. do 25 kwietnia 2018 r.). Zasadą jest, że organ administracyjny orzeka w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Zaskarżona decyzja zapadła zaś w dniu 10 maja 2018 r., a więc w dacie kiedy obowiązywała zmieniona treść art. 545 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r., zgodnie z którym "do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w sprawach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania albo zmiany decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, 1566 i 1999), stosuje się przepisy obowiązujące przed dniem 1 stycznia 2018 r.". Zmiany tej dokonano ustawą z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 710), która w całości weszła w życie z mocą wsteczną od 1 stycznia 2018 r. (art. 2 ustawy zmieniającej). Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, że w sprawie należało uwzględnić treść art. 545 ust. 1 w zw. z art. 509 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji. I dlatego Sąd I instancji niewadliwie stwierdził, że art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej nie znajduje jednak zastosowania do postępowania objętego rozpatrywanym sprzeciwem. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.