II OSK 265/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2632/21 w sprawie ze skargi I. K. i A. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 października 2021 r. znak: DOA.7110.265.2021.KBA w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 24 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2632/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi I.J. i A.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z 8 października 2021 r. nr DOA.7110.265.2021.KBA w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją GINB uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z 8 lipca 2021 r. nr 204/2021 i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z 10 marca 2021 r. nr 41/2021/R zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej V. sp. z o.o. sp. k. w Ł. pozwolenia na przebudowę lokalu usługowego. Przyczyną umorzenia postępowania nieważnościowego było stwierdzenie GINB, że I.J. i A.P. nie posiadają przymiotu strony postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I.J. W skardze kasacyjnej zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), dalej: "p.b." w zw. z § 34 ust. 4 pkt 2 lit. b) w zw. z § 5 pkt 5 uchwały nr XI/95/2003 Rady Gminy Rzgów z dnia 12 lipca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów, dalej: "mpzp" przez ich niezastosowanie polegające na pominięciu postanowień mpzp co do znaczenia określenia "teren" zdefiniowanego w § 5 pkt 5 mpzp przy wykładni obowiązku wykonania projektu zagospodarowania obejmującego "teren" zgodnie z § 35 ust. 4 pkt 2 lit. b) mpzp, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku") w zw. z § 3 ust. 1 pkt 58) lit. b) przez ich niezastosowanie dla oceny rzeczywistego oddziaływania przedsięwzięcia budowlanego na tereny sąsiednie poprzez przyjęcie, że projekt nie kwalifikował się jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. przez błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że prawa strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę rozpatrywane są na podstawie projektu budowlanego, bez względu na to, czy jest on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy naruszając te postanowienia ogranicza zakres oddziaływania przedsięwzięcia budowlanego oraz bez względu na to, czy przedsięwzięcie budowlane powinno było podlegać procedurze postępowania dotyczącego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 58 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 z późn. zm.) przez ich niezastosowanie w zakresie dotyczącym badania, czy powierzchnia parkingów przedstawionych w projekcie nie daje podstaw do uznania skarżącej kasacyjnie za stronę postępowania administracyjnego wobec przekroczenia wskaźnika określonego w powołanym przepisie rozporządzenia. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającego ją rozstrzygnięcia Wojewody Łódzkiego, a w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie skarżąca zwróciła się o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że inwestor – wbrew wymogom mpzp – nie opracował planu zagospodarowania całego terenu, na którym położone jest zamierzenie budowlane (ponad 60 hektarów) ale ograniczył się do wykonania projektu jedynie dla części inwestycji, tj. 5 hektarów 23 metrów. Skarżąca podkreśliła, że gdyby wykonano projekt zagospodarowania dla całego terenu, to wówczas obszar oddziaływania obejmowałby nieruchomości skarżącej, zatem w jej ocenie przysługuje jej przymiot strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów zaznaczyć należy, że Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, w którym skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z 10 marca 2021 r. nr 41/2021/R zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej V. sp. z o.o. sp. k. w Ł. pozwolenia na przebudowę lokalu usługowego. Trafnie przyjęto w realiach niniejszej sprawy, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było uzasadnionych przesłanek do uwzględnienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., gdyż nie stwierdzono naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie, zasadniczym zagadnieniem, które należało rozstrzygnąć, było to czy skarżąca posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z 10 marca 2021 r. Stroną postępowania nieważnościowego są nie tylko podmioty, które mogły zainicjować postępowanie administracyjne w trybie zwykłym, bądź w nim uczestniczyć, ale też podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji. Oznacza to, że możliwa jest sytuacja, w której osoba, która nie brała udziału w postępowaniu zwykłym, będzie miała status strony w postępowaniu nadzwyczajnym. Weryfikacja legitymacji materialnoprawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania nieważnościowego, która powołuje się na własny interes prawny, winna odbywać się w ramach postępowania rozpoznawczego, a więc żądanie takiej osoby będzie wszczynać postępowanie. Załatwienie takiego żądania powinno nastąpić w drodze wydania decyzji. Jeżeli przeprowadzone postępowanie doprowadzi do ustalenia, że wnoszący podanie nie legitymuje się interesem prawnym, będzie to decyzja umarzająca postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – patrz wyrok NSA z 25 kwietnia 2014 r. II OSK 2872/12. Takie właśnie rozstrzygnięcie wydano w tej sprawie uznając, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności wskazywanej decyzji. Zarówno w postępowaniu w sprawie o udzielanie pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie zmienia bowiem swojego zasadniczego przedmiotu. Nadal dotyczy pozwolenia na budowę, tyle że prowadzona jest w trybie nadzwyczajnym. Stąd też słusznie dokonywano w tej sprawie oceny przymiotu strony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 p.b. (stanowiącego unormowanie szczególne w stosunku do art. 28 k.p.a.), w myśl którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu wyjaśnione zostało w art. 3 pkt 20 p.b., a należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W świetle art. 28 ust. 2 p.b. nie wystarczy samo przekonanie właściciela danej nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający udział jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę (czy też w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności). W przepisie tym przyjęto, że legitymacja procesowa ma charakter obiektywny, nakazujący ustalenie, przed wszczęciem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, przepisów, które wprowadzają związane z danym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i na tej podstawie ustalenie kręgu występujących w nim stron. Przez oddziaływanie obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 p.b. należy rozumieć takie oddziaływanie, które narusza konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, dające określonemu podmiotowi podstawę do wywodzenia własnego interesu prawnego. Jeżeli projektowana inwestycja nie powoduje naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego, nie wykazuje sprzeczności z normami wynikającymi z przepisów prawa budowlanego, przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, prawa ochrony środowiska, prawa wodnego itp., to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające interes prawny innych osób. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych innych osób, nie zaś interesów faktycznych. Zatem tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę (czy też w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności). Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę – co słusznie podkreślił Sąd I instancji. W niniejszej sprawie skarżąca swój interes prawny wywodzi z prawa współwłasności działki o nr ew. [...] (KW nr [...]). Wyżej wymieniona działka została podzielona na działkę o nr ew. [...] (działka drogowa) i [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działki nr ew. [...] i [...] nie graniczą ze sporną inwestycją, są od niej oddzielone działką drogową o nr ew. [...]. Z ustaleń wynika, że najbliżej położony szereg budynków mieszkalnych jednorodzinnych jest oddalony o ok. 323 m od granicy działek nr ew. [...] i [...] oraz o ok. 332 m od budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...]. Organ odwoławczy dodał, że realizowany w etapie I.III szereg I.III.B znajduje się w odległości ponad 40 m od granicy działek nr ew. [...] i [...]. GINB prawidłowo ustalił również, że zaprojektowane budynki położone najbliżej działek skarżącej mają wysokości kalenicy na poziomie 6,31 m, co miało wpływ na ustalenia dotyczące oceny ich oddziaływania na zabudowę nieruchomości skarżącej. Słusznie zatem Sąd I instancji przyjął, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym: § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie budynków), § 19 (sytuowanie miejsc postojowych), czy § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych – w godzinach 7:00-17:00). Ponadto projektowana inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. ww. rozporządzenia) usytuowanych obiektów na nieruchomościach skarżącej (zarówno istniejących, jak i potencjalnych). Podsumowując stwierdzić należy, że inwestycja objęta decyzją o pozwoleniu na budowę nie powoduje ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów w zakresie możliwości zagospodarowania działek nr [...] i [...]. Wobec powyższego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni art. 28 ust. 2 p.b. i zasadnie stwierdził, że przepis ten został prawidłowo zastosowany w decyzji GINB. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiona została wyczerpująca argumentacja przemawiająca za tym, że skarżącej nie przysługuje status strony postępowania. Argumentację tę, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuca również naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b. w zw. z § 34 ust. 4 pkt 2 lit. b) w zw. z § 5 pkt 5 mpzp. i wskazuje, że inwestor – wbrew wymogom mpzp – nie opracował planu zagospodarowania całego terenu, na którym położone jest zamierzenie budowlane (ponad 60 hektarów) ale ograniczył się do wykonania projektu jedynie dla części inwestycji, tj. 5 hektarów 23 metrów. Skarżąca podkreśliła, że gdyby wykonano projekt zagospodarowania dla całego terenu, to wówczas obszar oddziaływania obejmowałby nieruchomości skarżącej, zatem w jej ocenie przysługuje jej przymiot strony. Odnosząc się do powyższego wyjaśnić należy, że przepis ten w ogóle nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji kontrolowana decyzja miała charakter formalny, a jej przedmiotem było uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji i umorzenie postępowania. GINB nie wypowiadał się odnośnie naruszenia ww. przepisów ponieważ nie odnosił się merytorycznie do żądania stwierdzenia nieważności , zatem zarzuty dotyczące naruszenia ww. przepisów należało uznać za nieuzasadnione. Wobec powyższego nie można również zgodzić się z zarzutami dotyczącymi naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z § 3 ust. 1 pkt 58 lit. b. rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie były one bowiem przedmiotem oceny w niniejszej sprawie. Przedmiotem skargi była decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a więc w ogóle nie dokonywano kontroli prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę przez pryzmat przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powodem umorzenia postępowania był bowiem stwierdzony brak interesu prawnego po stronie skarżącej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w tej sprawie, a w konsekwencji, że GINB prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.