II OSK 2656/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1761/11 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. B. i A. K. (następców prawnych I. K.) solidarnie kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1761/11 oddalił skargę I. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Wyrok zapadł w odniesieniu do poniżej przedstawionych okoliczności faktycznych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją nr [...], wydaną [...] kwietnia 2011r. na podstawie art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego odmówił A. i C. W. wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce płożonej przy ul. P. w S. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że budynek mieszkalny inwestorzy wybudowali na podstawie decyzji nr [...] wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy S. w dniu [...].08.1991r. W dniu 25 czerwca 1997r. inwestorzy złożyli wniosek o udzielenie im pozwolenia na użytkowanie budynku. Organ podniósł, że wniosek ten wszczął postępowanie w trakcie którego wydawane były rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, uchylane następnie przez organ odwoławczy lub przez Sąd. Kwestią budzącą wątpliwości było wybudowanie przez inwestorów schodów zewnętrznych prowadzących do mieszkania na piętrze budynku wobec nieścisłości i brakach w dokumentach m.in. naniesionych na rysunek projektu budowlanego, zatwierdzony decyzją z dnia [...] sierpnia 1992r. W prowadzonymi postępowaniu organ ustalił ostatecznie, że przedmiotowe schody zewnętrzne zostały wykonane przed 1994r., a więc pod rządami ustawy Prawo budowane z 1974r. Postanowieniem wydanym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] lutego 2006r. inwestorzy zostali zobowiązani do przedstawienia w określonym terminie ekspertyzy schodów uwzględniającej zgodność ich wykonania z obowiązującym w czasie ich budowy przepisami, w tym techniczno – budowlanymi oraz z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1991r. W dniu [...] października 2008r. inwestorzy przedstawili żądaną ekspertyzę. W ocenie organu przedstawiona ekspertyza była niekompletna, posiadała braki i nieścisłości. Z tych względów organ uznał, że inwestor nie spełnił wymagań określonych w art. 59 ust. 1 i art. 54 ust 1-4 Prawa budowlanego i odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie budynku. Odwołanie od tej decyzji złożyli A. i C. W. podnosząc, że decyzja o pozwoleniu na budowę na podstawie której wybudowali budynek uzależniała jego użytkowanie jedynie od zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu jego budowy. Po rozpatrzeniu odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] wydaną [...] maja 2011r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa – uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie prowadzone przed organem I instancji w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. P. w S. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że decyzja o pozwoleniu na budowę na podstawie, której zrealizowano inwestycję zawierała obowiązki związane z prawnym jej zakończeniem. W decyzji tej nie zobowiązano inwestorów do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku lecz do zawiadomienia organu o zakończeniu budowy. Wobec tego wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie, jaki złożyli w dniu 25 czerwca 1997r. organ powinien rozpatrzeć w takiej formie jaką przewidywała decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] sierpnia 1991r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła I. K. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 7, art. 8 kpa, a także naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 poprzez przywołanie błędnej podstawy prawnej i wydanie decyzji w oparciu o fałszywe przesłanki oraz błędne dowody. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że przedmiotowy budynek mieszkalny na działce nr [...] przy ul. P. w S. został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją nr [...] przez Burmistrza Miasta i Gminy S. dnia [...] sierpnia 1991r. Decyzja ta zobowiązywała inwestorów do powiadomienia Urzędu o ukończeniu budowy w terminie 7 dni od daty rozpoczęcia użytkowania obiektu. Również budowa schodów zewnętrznych została wykonana do 1994r. Wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie, który w ocenie Sądu I instancji należy w tej sytuacji traktować jako zawiadomienie o zakończeniu budowy inwestorzy złożyli dnia 25 czerwca 1997r. Z powyższego wynika, w ocenie Sądu I instancji, że inwestycja rozpoczęta została na podstawie decyzji wydanej pod rządami przepisów Prawa budowlanego z 1974r. i była kontynuowała w czasie obowiązania tej ustawy, zaś zakończenie budowy nastąpiło już pod rządami przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994r. W dacie wniesienia przez inwestorów wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku (tj. 25.06.1997r.) art. 55 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowił że: uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budowlane jest wymagane, jeżeli właściwy organ: 1) nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę lub 2) stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu na budowę lub 3) wydał na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 lub art. 71 ust 3, decyzję nakazującą dokonania określonych czynności, zmian lub przeróbek. Uzyskanie pozwolenia, o którym mowa w ust 1, jest wymagane także, jeżeli: 1) zachodzą okoliczności wymienione w art. 49 ust 1 2) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Sąd I instancji zaznaczył, że z tak sformułowanego przepisu wynika, że nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie wymagało dodatkowego rozstrzygnięcia w decyzji o pozwoleniu na budowę. W rozpoznawanej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę takiego obowiązku na inwestorów nie nakładała, przeciwnie w ocenie Sądu I instancji uprawniała ich do prawnego zakończenia inwestycji przez dokonanie zgłoszenia zakończenia budowy. Sąd I instancji wskazał, że z analizy oceny organu wynika, że odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę (wybudowanie schodów zewnętrznych) nie mają charakteru istotnych bowiem jak ustalił organ przedmiotowe schody zostały wykonane do 1994r. a przepisy wykonawcze tj. rozporządzenia z 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie określały minimalnych odległości schodów z działką sąsiednią. Sąd I instancji podkreślił, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie został nałożony na inwestorów, ani w decyzji o pozwoleniu na budowę, ani też żadnym innym aktem organu. Wobec tego nie zostało wykazane, w ocenie Sądu I instancji, by inwestor miał obowiązek uzyskania zgody na użytkowanie obiektu i nałożonego obowiązku nie zrealizował. Aby organ mógł nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego musiałby wykazać, że został wydany w stosunku do obiektu nakaz dokonania zmian i przeróbek. Sąd I instancji wskazał, że z przedłożonej ekspertyzy technicznej wykonanej przez osoby posiadające stosowne uprawnienia wynika, że wybudowanie przedmiotowych schodów w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1994r. należy traktować jako nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz, że schody są w dobrym stanie technicznym. Wobec powyższych ustaleń Sąd I instancji uznał, że w sprawie niniejszej w decyzji o pozwoleniu na budowę nie nałożono na inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Nie zaistniały w sprawie tej również pozostałe przypadki, które powodują konieczność ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie. W ocenie Sądu I instancji w zaskarżonej decyzji trafnie zatem przyjęto, że nie było podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Wniosek jaki złożyli inwestorzy w dniu 26 czerwca 1997r. stanowił, więc zawiadomienie organu o zakończeniu budowy i czynił zadość obowiązkowi nałożonemu w decyzji z [...] sierpnia 1991r. o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu I instancji prawidłowość dokonanego zgłoszenia mogła być badana przez organ, który mógł ewentualnie wnieść sprzeciw na podstawie art. 54 ust 1 Prawa budowanego, czego jednak nie uczynił. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła skarżąca i zaskarżając orzeczenie w całości zarzuciła: Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 6 kpa w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa a contrario w zw. z art. 105 § 1 kpa a contrario w zw. z art. 104 § 2 kpa polegające na niezasadnym przyjęciu, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego, odpowiadała prawu, pomimo tego, że organ II instancji wadliwie uznał, iż przepisy wykonawcze z zakresu prawa budowlanego tj. rozporządzenie z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki nie kwalifikowały odstępstw od warunków pozwolenia na budowę budynku jako istotnych. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa, na rzecz pełnomocnika z urzędu skarżącej, wynagrodzenia za nieopłaconą ani w całości, ani w części pomoc prawną świadczoną z urzędu. W uzasadnieniu wskazano, że badanie istotności faktycznych zmian budowy w stosunku do pozwolenia na budowę należało ograniczyć jedynie do tych czynników, które stały się przedmiotem analizy organu odwoławczego, a dalej WSA. Wskazano, ze w przedmiotowej sprawie doszło do rozbudowy istniejącego budynku o schody zewnętrzne, co zgodnie z klasyfikacją zawartą w art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. rozumiane jest jako budowa. Skarżąca podnosiła, że do wzniesienia tych schodów doszło bez uwzględnienia jej prawnie chronionego interesu. Zwróciła uwagę, że wskutek takiego posadowienia schodów zasłonięte zostały jej okna, wskutek czego pozbawiono ją światła dziennego, a ponadto nie może możliwości wyjścia z posesji, które zostało odcięte. Przepisy rangi ustawowej (art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego) jak i rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, wskazywały na konieczność wzięcia pod uwagę położenia dobudowywanych schodów względem budynków sąsiadujących, a w szczególności zapewnienia im dostępu do światła dziennego. Zdaniem skarżącej twierdzenia o bezprzedmiotowości postępowania są przedwczesne. Zarówno do zezwolenia na użytkowanie obiektu, jak i notyfikacji o zakończeniu robót budowlanych inwestor ma obowiązek załączyć dokumenty, o których mowa w art. 57 prawa budowlanego. Dopiero analiza tych dokumentów, może stanowić podstawę dla stwierdzenia, czy w sprawie wystąpiły okoliczności, które uzasadniają złożenie sprzeciwu, odmowę udzielenia zgody na użytkowanie obiektu. Istotą postępowania było skontrolowanie charakteru zmian dokonanych w obiekcie budowlanym inwestorów w kontekście zakresu pozwolenia na budowę, którego udzielono. W ocenie skarżącej organ I instancji w sposób właściwy rozpoczął prowadzenie postępowania dowodowego, tj. zmierzając do zweryfikowania, czy zakres zmian dokonanych na tym obiekcie odstępował w istotny sposób od zakresu pozwolenia na budowę (w myśl art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego). Organ odwoławczy – kierując się wyłącznie sentencją decyzji, która została wydana przez organ I stopnia – doszedł do nieuprawnionego przekonania, że informacje wynikające z tych dokumentów nie mają znaczenia dla sprawy, w tym wydania sprzeciwu i stwierdził, że do wydania takiego sprzeciwu nie doszło. Podobny wniosek stał się też udziałem WSA, który wskazał, że inwestorzy nie mieli obowiązku, aby ubiegać się o pozwolenie na użytkowanie obiektu, a więc wydawanie decyzji w tym zakresie było bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów, które okazały się usprawiedliwione. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie kontrolowany sąd przedwcześnie przyjął za organem II instancji zaistnienie przesłanek bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 §1 kpa . Zwrócenia uwagi wymaga, że kontrolowany sąd w swych rozważaniach zupełnie pominął konieczność odniesienia się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2002r. W ich świetle poważne wątpliwości budził projekt techniczny stanowiący załącznik do decyzji z dnia [...] sierpnia 1991r. Zdaniem NSA w Warszawie nie sposób było na jego podstawie ustalić, kiedy w zakresie schodów zewnętrznych dopuszczono się odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, nie było pewne jakie warunki w tym względzie określał sam projekt, rysunki rzutów parteru i piętra nie posiadały stosownego zatwierdzenia. Tylko dokonanie precyzyjnych ustaleń w tym względzie pozwoliłoby na prawidłową ocenę zaistniałej sytuacji faktycznej. W wyroku z dnia 7 lutego 2002r. sąd wywiódł, że ustalona w trakcie ponownego postępowania data wzniesienia schodów wyznaczy treść norm, mających zastosowanie w tej sprawie. Dopiero w ich świetle możliwa będzie ocena legalności ich posadowienia, w tym istotność odstępstwa. W poprzednim wyroku NSA dostrzegł również potrzebę zbadania konieczności kontroli samego pozwolenia na budowę w świetle przesłanek z art. 156§1 pkt.2 kpa. Tymczasem sąd I instancji poza powtórzeniem ustaleń organów co daty wzniesienia schodów nie zawarł żadnych rozważań, które nawiązywałaby do powyższych wytycznych. Z uzasadnienia nie sposób wyczytać, które z norm regulujących posadowienie obiektu winny mieć zdaniem kontrolowanego sądu zastosowanie w tej sprawie. Bez bliższego wyjaśnienia sąd I instancji stwierdził zgodność wzniesionych schodów zarówno z warunkami technicznymi z 1980r. jak i przepisami prawa budowlanego z 1994r. Nie wskazał w sposób nie budzący wątpliwości aktu prawnego, mającego zastosowanie w sprawie, konkretnych jednostek redakcyjnych, nie odniósł się do konieczności zastosowania przepisów przejściowych, które niejednokrotnie wyznaczały mającą zastosowanie regulację prawną. Odnosząc się do wskazanego aktu w postaci prawa budowlanego z 1994r, sąd I instancji całkowicie pominął konieczność odniesienia się do regulacji zawartych w rozporządzeniu wykonawczym w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowiących przepisy wykonawcze do tej ustawy. Przy czym badanie zgodności inwestycji z normami nie może ograniczać się do lakonicznego potwierdzenia bądź zaprzeczenia, przedmiotem rozważań należy objąć przyczyny które powodują zastosowanie konkretnego aktu prawnego, daty na którą ustala się jego treść, wskazanie mających zastosowanie w sprawie jednostek redakcyjnych. W wyroku brak również jakiegokolwiek odniesienia w zakresie nakazanym przez poprzednio orzekający NSA w Warszawie co do kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę w świetle przesłanek zawartych w art. 156§1pkt.2 kpa. W świetle powyższych wywodów o prawidłowości rozstrzygnięcia nie może stanowi także złożona do akt ekspertyza techniczna. W istocie bowiem zanim rzeczoznawca odniesie się do określonych regulacji, to zadaniem organu jest przesądzenie które z regulacji mają zastosowanie, decyzja w tym względzie nie należy do rzeczoznawcy. Zgodnie z art. 81c ust.2 prawa budowlanego przedmiotem ocen technicznych, ekspertyz może być wyłącznie jakość wyrobów budowlanych lub robót budowlanych. Istotność odstępstw musi wynikać zaś z porównania tego co wykonano ze wskazanymi założeniami projektu budowlanego. W niniejszej sprawie zaniechanie szczegółowych rozważań odnośnie zakresu inwestycji, wynikającego ze stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę projektu technicznego czyni w istocie niemożliwym ocenę ewentualnej istotności zmian. Stanowi ponadto działanie wbrew wytycznym poprzednio orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Bez szczegółowego odniesienia się do wskazywanych powyżej kwestii przesądzenie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego należało uznać za przedwczesne. W tej sytuacji nie sposób przyjąć, by kontrolowany sąd przeprowadził ocenę postępowania administracyjnego w świetle art. 7, 77§1 kpa. Powyższe zaniechania czynią także zasadnym zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu może bowiem nastąpić również w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie zauważył niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce, a o czym wywiedziono powyżej. W tym stanie rzeczy na zasadzie art. 185§1p.p.s.a. orzeczono jak w pkt.1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt.1 p.p.s.a Wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd I instancji na zasadach o jakich mowa w art. 258- 263 p.p.s.a.