II OSK 2680/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1270/21 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 14 września 2021 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1270/21, oddalił skargę M. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 września 2021 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu – dalej: "PINB" decyzją z 31 sierpnia 2020 r. nr [...] nakazał inwestorowi – M. S. (dalej: "skarżąca"), doprowadzić budynek w części obejmującej trzy otwory okienne (po demontażu pustaków szklanych typu luksfer, bez ingerencji w konstrukcję nadproży) usytuowane w ścianie zewnętrznej wschodniej i północnej w kondygnacji I i II piętra (jak na załączniku graficznym do niniejszej decyzji) budynku usług medycznych zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] położonej w Nowym Targu przy ul. [...], do stanu poprzedniego poprzez: montaż przeszklenia stałego np. typu luksfer o współczynniku odporności ogniowej E60 zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym decyzją Starosty Nowotarskiego z dnia 17 sierpnia 2012 r. i dokumentacją odbiorową decyzją PINB w Nowym Targu z dnia 27 czerwca 2013 r. Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wymienioną na wstępie decyzją z dna 14 września 2021 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) – dalej: "P.b."., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. M. S. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania K. C., reprezentowany przez adwokata, wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania w zakresie wynagrodzenia pełnomocnika według norm prawem przepisanych. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak podniesiono w uzasadnieniu budynek usług medycznych należący do skarżącej jest zlokalizowany w zwartej miejskiej zabudowie pierzejowej, bezpośrednio stykając się z obu stron z budynkami na sąsiednich nieruchomościach, w tym od strony wschodniej z budynkiem na działce nr [...] przy ul. [...], którego współwłaścicielem jest uczestnik K. C. Budynki mieszczące się na działkach wzdłuż ulicy [...] zabudowane są w różnym stopniu w aspekcie długości budynków w głąb działek. Budynek zrealizowany na działce skarżącej jest wyraźnie dłuższy od budynków na sąsiednich działkach w kierunku południowym, w związku z czym jego ściany znajdują się częściowo w granicach z sąsiednimi działkami w części, w której nie są one zabudowane, a częściowo w zbliżeniu do granicy wschodniej, tworząc uskok. Przedmiotowy budynek został rozbudowany, nadbudowany i przebudowany przez skarżącą, zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Nowotarskiego z dnia 17 sierpnia 2012 r. Po przeprowadzeniu postępowania odbiorowego i kontroli obowiązkowej w obiekcie PINB, ostateczną decyzją z dnia 27 czerwca 2013 r., udzielił skarżącej pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku usług związanych z ochroną zdrowia przy ul. [...]. Zgodnie z dokumentacją projektową i odbiorową trzy otwory okienne usytuowane w ścianach zewnętrznych wschodniej i północnej (stanowiących ściany oddzielenia pożarowego REI 120) w kondygnacji I i II piętra, w odległości ok 1,5 m od granicy działki, dwa o wymiarze 80/240 i jeden 100/240 cm, wypełnione są: "materiałem trwałym przepuszczającym światło" i oznaczone na rysunkach symbolem E60. Dwa otwory okienne znajdują się na poziomie I piętra w dwóch niezależnych pomieszczeniach medycznych ozn. na projekcie nr [...] i [...], natomiast trzeci usytuowany jest na poziomie II piętra w gabinecie medycznym ozn. nr [...]. Skarżąca dokonała w 2020 r., w zamiarze dostosowania sposobu użytkowania pomieszczeń gabinetów lekarskich do wytycznych Ministra Zdrowia w zakresie konieczności ich wietrzenia, samowolnych robót budowlanych bez pozwolenia na budowę, polegających na demontażu pustaków szklanych typu luksfer w trzech istniejących otworach, bez ingerencji w konstrukcję nadproży, oraz zamontowaniu w tych samych otworach nowej stolarki okiennej typowej/tradycyjnej – otwieranej, składającej się z dwóch odrębnych skrzydeł zamontowanych w pionie. Otwory wypełnione obecnie dwoma oknami otwieralnymi po jednym na I i II piętrze usytuowane są w ścianie prostopadłej do granicy z działką nr [...] w odległości 0,40 m od granicy działek. Natomiast ściana wschodnia z jednym otworem okiennym z oknem otwieralnym na poziomie II piętra usytuowana jest równolegle do granicy z działką nr [...] w odległości 2,45 m od granicy. W konsekwencji, wobec wykonania spornych robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, niewątpliwie zaistniał stan określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. W związku z powyższym organy nadzoru budowlanego miały obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o procedurę określoną w art. 51 P.b., co też, zdaniem Sądu meriti, prawidłowo uczyniły. Dalej Sąd ten wskazał, że organy nadzoru budowlanego trafnie w niniejszej sprawie zrealizowane przez skarżącą roboty budowlane zakwalifikowały jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b. Zamontowanie okien otwieralnych w miejsce wbudowanych pierwotnie pustaków szklanych typu luksfer niewątpliwie powoduje zmianę parametrów użytkowych i technicznych budynku, a przede wszystkim zmianę warunków przeciwpożarowych, naświetlenia pomieszczeń i ich wentylacji. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 P.b. tego rodzaju roboty budowlane nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Co istotne w myśl art. 29 ust. 2 pkt 1a w brzmieniu P.b. na czas wykonywania robót budowlanych, pozwolenia na budowę nie wymagały roboty budowlane polegające na przebudowie budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem przebudowy, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie ulega też wątpliwości, że zamontowanie przez skarżącą okien otwieralnych w niniejszej sprawie narusza przepisy techniczno-budowlane i zostało dokonane z naruszeniem przepisów P.b. Inwestor nie uzyskała pozwolenia na przebudowę ścian od strony działki nr [...]. Przepisy techniczno-budowlane tak w dacie wykonywania robót, jak i orzekania przez organy obu instancji, wykluczają co do zasady możliwość w przedmiotowej sprawie istnienia w ścianie w granicy i zbliżeniu do granicy działki nr [...] otworów z oknami otwieralnymi. Mając zatem na uwadze postanowienia § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie", z uwagi na usytuowanie otworu w ścianie wschodniej tj. równoległej do granicy z działką nr [...] w odległości 2,45 m od granicy zachodzą okoliczności wskazujące na konieczność uwzględnienia § 272 rozporządzenia. Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę słusznie wskazał organ odwoławczy, że zgodnie z art. 272 ust. 3 rozporządzenia, budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. W myśl art. 232 ust. 1 i 2 rozporządzenia dopuszczalne jest wykonanie w takiej ścianie otworów, których łączna powierzchnia nie może przekraczać 15% powierzchni ściany. Otwory te powinny być obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamykane drzwiami przeciwpożarowymi. Dodatkowo ust. 6 art. 232 rozporządzenia pozwala na wypełnienie otworów w ścianie przeciwpożarowej materiałem przepuszczającym światło, takim jak: luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, pod warunkiem, że wypełnienie to nie przekroczy 10% powierzchni ściany, oraz będzie miało klasę odporności ogniowej zgodną z tabelą podaną w tym przepisie. Przebudowa w postaci zamontowania okien otwieralnych w ścianie wschodniej spowodowała, że nie zostają zachowane przepisy § 12 ust. 2 i pkt 3 oraz § 272 rozporządzenia, natomiast w przypadku dwóch okien w ścianie północnej, przepis § 272 rozporządzenia. Słusznie wskazał organ II instancji, że fragment ściany częściowo wypełnionej luksferami (pustakami szklanymi) w świetle rozporządzenia należy traktować jako ścianę pełną, a nie z otworem okiennym. Zawarty w skardze wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego ds. budownictwa celem ustalenia faktu, czy przeprowadzona modernizacja stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego, Sąd pierwszej instancji uznał jako bezzasadny z uwagi na treść art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej – "P.p.s.a.", a także z uwagi na to, że rolą sądu administracyjnego – jako sądu prawa, a nie sądu faktu, jest kontrola legalności zaskarżonego aktu, która była w niniejszej sprawie możliwa na podstawie zupełnego, zgromadzonego przez organy materiału dowodowego, którego uzupełnienie nie było potrzebne. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Takich naruszeń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie nie stwierdził, dlatego oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. S. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego, tj. art 3 pkt 7a P.b., poprzez jego błędną interpretację, polegającą na uznaniu, że prace wykonane przez skarżącą mieściły się w pojęciu przebudowy, przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, (co w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie miało miejsca), z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, bądź liczba kondygnacji; II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., poprzez jego błędną interpretację, polegającą na błędnym ustaleniu, że w niniejszej sprawie odstępstwa przeprowadzone przez skarżącą stanowią istotne odstępstwa pozwalające na wydanie decyzji nakazującej doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: - uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, - zasądzenie od organu administracyjnego kosztów postępowania według norm przepisanych. - przeprowadzenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W piśmie procesowym z dnia 22 września 2022 r. uczestnik postępowania K. C. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Nie można podzielić zarzutu błędnej interpretacji przepisu art. 3 pkt 7a P.b. Przedmiotowy budynek został rozbudowany, nadbudowany i przebudowany przez skarżącą zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Nowotarskiego z dnia 17 sierpnia 2012 r., a po zakończeniu budowy, po przeprowadzeniu postępowania odbiorowego i kontroli obowiązkowej w obiekcie w dniu 19 czerwca 2013 r., PINB ostateczną decyzją z dnia 27 czerwca 2013 r. udzielił skarżącej pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku usług związanych z ochroną zdrowia przy ul. [...]. Zgodnie z dokumentacją projektową i odbiorową trzy otwory okienne usytuowane w ścianach zewnętrznych wschodniej i północnej (stanowiących ściany oddzielenia pożarowego REI 120) w kondygnacji I i II piętra, w odległości ok 1,5 m od granicy działki, dwa o wymiarze 80/240 i jeden 100/240 cm, wypełnione są: "materiałem trwałym przepuszczającym światło" i oznaczone na rysunkach symbolem E60. Następnie skarżąca dokonała w 2020 r. samowolnych robót budowlanych bez pozwolenia na budowę, polegających na demontażu pustaków szklanych typu luksfer w trzech istniejących otworach, bez ingerencji w konstrukcję nadproży, oraz zamontowaniu w tych samych otworach nowej stolarki okiennej typowej/tradycyjnej – otwieranej, składającej się z dwóch odrębnych skrzydeł zamontowanych w pionie. Otwory wypełnione obecnie dwoma oknami otwieralnymi po jednym na I i II piętrze usytuowane są w ścianie prostopadłej do granicy z działką nr [...] w odległości 0,40 m od granicy działek. Natomiast ściana wschodnia z jednym otworem okiennym z oknem otwieralnym na poziomie II piętra usytuowana jest równolegle do granicy z działką nr [...] w odległości 2,45 m od granicy. Wbrew stanowisku skarżącej Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że organy nadzoru budowlanego trafnie zakwalifikowały zrealizowane przez skarżącą roboty budowlane, jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b. Przez przebudowę bowiem należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zamontowanie okien otwieralnych w miejsce wbudowanych pierwotnie pustaków szklanych typu luksfer niewątpliwie powoduje zmianę parametrów użytkowych i technicznych budynku, a na pewno zmianę warunków przeciwpożarowych, naświetlenia pomieszczeń i ich wentylacji. Za niezasługujący na uwzględnienie należy uznać także zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., poprzez jego błędną interpretację, polegającą na wadliwym ustaleniu, że w niniejszej sprawie odstępstwa przeprowadzone przez skarżącą stanowią istotne odstępstwa pozwalające na wydanie decyzji nakazującej doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Celem postępowania opartego na przepisie art. 51 P.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami P.b. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania, z urzędu lub na wniosek strony, przepisy P.b. wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku realizowania inwestycji budowlanej, przy czym do niektórych zdarzeń przepisy P.b. nawiązują wprost, zaś niektóre inne zdarzenia w zakresie stosowania art. 51 tej ustawy nie są wprost wymienione. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 P.b., polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 tej ustawy, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, a polegający na tym, że zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, albo z dokonanym zgłoszeniem. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. stanowi natomiast, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Jak podniesiono wyżej jest oczywiste, że nakazy wymienione w treści art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Innymi słowy organ musi stwierdzić, że nie ma możliwości doprowadzenia konkretnego obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem. Z materiału aktowego przedmiotowej sprawy wynika, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją było prowadzone w przedmiocie robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b), a nie w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.). W zaskarżonej decyzji organ wprost wskazał, że wobec wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę zaistniał stan określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 Pb. Jednocześnie w zaskarżonej decyzji wskazano, że w czasie obowiązkowej kontroli inwestycji w dniu 19 czerwca 2013 r., poprzedzającej wydanie decyzji PINB z dnia 27 czerwca 2013 r. o pozwoleniu na użytkowanie, przedstawiciele organu I instancji nie stwierdzili istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Na rysunkach z naniesionymi zmianami dołączonych do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie otwory okienne, których dotyczy nakaz, oznaczone są tożsamo jak w projekcie budowlanym. Sąd Wojewódzki trafnie ocenił, że ustalenia dokonane przez PINB w czasie kontroli w dniu 9 lipca 2020 r. wskazują, że demontażu wypełnienia 3 otworów z pustaków typu luksfer w ścianie wschodniej i północnej (od strony działki nr [...]) z jednoczesnym montażem w tych otworach okien otwieralnych, bez ingerencji w konstrukcję budynku, dokonano po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku przy ul. [...] w Nowym Targu. W konsekwencji, wobec wykonania spornych robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, niewątpliwie zaistniał stan określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. W związku z powyższym organy nadzoru budowlanego miały obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o procedurę określoną w art. 51 P.b. Niezasadne zatem okazały się zarzuty materialnoprawne błędnej wykładni art. 3 pkt 7a i art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.