II OSK 2713/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Dąbrowy Chełmińskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 1375/15 w sprawie ze skargi L. D., K. D. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1375/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w sprawie ze skargi L. D. i K. D. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na podstawie art. 51 ust. 4, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany zamienny rozbudowy budynku remizy Ochotniczej Straży Pożarnej w Cz. wraz z infrastrukturą towarzyszącą, usytuowanego na działkach o nr ewid. A/6, B/3, A/17, A/13, A/10, A/12, A/9 i A/14, położonych przy ul. Ch. [...] w miejscowości Cz., gm. D., nakładając jednocześnie na inwestora, Gminę D., obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanego budynku remizy wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Na skutek odwołania wniesionego przez L. i K. D. decyzją z [...] października 2015 r., nr [...], Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, na podstawie art. 51 ust. 4, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze na powyższą decyzję L. i K. D. zwrócili uwagę na nieścisłości pomiędzy aktami sprawy a projektem budowlanym zamiennym takie, jak niezgodność z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, brak uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z Państwową Powiatową Inspekcją Sanitarną. Skarżący podnieśli również, że remiza, będąca budynkiem, w którym przechowuje się żywność, usytuowana jest 20 m od cmentarza. Zdaniem skarżących, wątpliwość budzi termin uzupełnienia dokumentacji projektowej, przy czym, jak podnieśli, wniosek o przedłużenie terminu do złożenia dokumentu również złożony został po terminie. Wątpliwość skarżących budziło wielokrotne uzupełnianie projektu. W ocenie skarżących budowę, z uwagi na około pięcioletnią przerwę w jej prowadzeniu, traktować należy jako samowolę budowlaną. Skarżący podnieśli także, że odległość remizy od ich działki wynosi 3,33 m. W odpowiedzi na skargę Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie. W zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził, że organy nie rozpatrzyły w należyty sposób kwestii związanej z oceną, jakie przepisy powinny mieć zastosowanie w analizowanej sprawie. W ocenie Sądu, umknęło organowi, że stosownie do art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli budowa: 1) nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub w terminie ustalonym w pozwoleniu, 2) została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Podobna regulacja znajduje się również w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 12994 r., w myśl którego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. W świetle powyższego organ winien dokonać ustaleń, w jakich okresach wykonywane były kolejne roboty budowlane związane z rozbudową remizy począwszy od lat 1970 r. W świetle dotychczas przeprowadzonego postępowania dowodowego można stwierdzić, że w okresie od 1970 do 1979 r. budowa (rozbudowa) została przerwana na okres powyżej 2 lat, co spowodowało wygaśnięcie ww. decyzji z 15 kwietnia 1970 r. Skutkiem tego jest stwierdzenie, że kolejne roboty budowlane były wykonywane w ramach samowoli budowlanej, zatem nie mogło mieć zastosowania postępowanie naprawcze zastosowane przez organ w oparciu o art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Z uwagi zatem na wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę nie można twierdzić, że doszło do odstępstw od niej, skoro przestała ona de iure istnieć. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego i poglądów doktryny na tle interpretacji przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, Sąd wskazał, że o uznaniu budowy za zakończoną, w rozumieniu art. 103 ust. 2, nie przeszkadza brak oddania budynku do użytku. Bezspornie budynek remizy był użytkowany, zatem okoliczność braku formalnego oddania go do użytku nie może mieć znaczenia dla sprawy. W świetle powyższych rozważań organ winien ustalić, czy przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. został zakończony konkretny etap rozbudowy obiektu i w takiej sytuacji zastosować przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. dotyczące samowoli budowlanej. W przypadku natomiast ustalenia, że kolejne etapy rozbudowy obiektu miały miejsce już po wejściu w życie nowej ustawy, organ winien zastosować jej przepisy. W tym kontekście zdaniem Sądu zasadny był zarzut skargi związany z przerwami w pracach budowlanych. Stanowisko organu w tym zakresie, zawarte w odpowiedzi na skargę, że w tej kwestii organy już się wypowiedziały w poprzednich decyzjach, a ponadto brak jest dziennika budowy, więc trudno ustalić okres przestojów, nie może zostać uwzględnione. W ocenie Sądu, organy muszą dokonać jednoznacznych ustaleń w tym zakresie, a w szczególności ocenić, czy brak dziennika budowy, co powoduje brak możliwości dokładnego ustalenia harmonogramu przebiegu prac budowlanych, może powodować skutki korzystne dla inwestora. Należy w tym zakresie wziąć pod uwagę okoliczność, że zasady doświadczenia życiowego nie pozwalają na przyjęcie, iż prace budowlane były prowadzone bez przerwy przez okres kilkudziesięciu lat. Okoliczność tę potwierdza również przedłożona przez skarżącą "Historia OSP Cz." stanowiąca wydruk ze strony internetowej G.. Odnośnie do zarzutu dotyczącego zbyt małej odległości rozbudowywanego obiektu od cmentarza wynikającej z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315) Sąd stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się opinia sanitarna z 17 lipca 1979 r., z której wynika, że "po zapoznaniu się z dokumentacją przedłożoną przy piśmie z dnia 10.VII.79 opiniuje projekt bez zastrzeżeń". W tym zakresie organy winny poczynić odpowiednie ustalenia (czego nie uczyniły i Sąd nie może ich w tym zakresie wyręczać), czy opinia ta może być w analizowanej sprawie uznana za brak sprzeciwu organu sanitarnego w rozumieniu § 7 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym przepisów rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. W sprawie bezsporna jest bowiem okoliczność, że budynek remizy znajduje się w mniejszej odległości od cmentarza, niż wymagana w § 3 ust. 1. Sąd wyraził pogląd, że przepisy cyt. rozporządzenia mają zastosowanie również w przypadku budowy (rozbudowy) obiektów w pobliżu cmentarzy i nie dotyczą jedynie lokalizacji cmentarzy. Odnośnie do odległości rozbudowywanego budynku od sąsiedniej nieruchomości stanowiącej własność skarżących, Sąd wskazał, że w decyzjach organów brak jest rozważań w tym zakresie. Niewątpliwie wskutek rozbudowy doszło do przybliżenia budynku do sąsiedniej działki. Organy winny zatem dokonać stosownych ustaleń w tym zakresie i wyrazić je w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. Reasumując Sąd stwierdził, że wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Organy naruszyły w niniejszej sprawie przepisy postępowania, tj. art. 107 § 3 (, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz przepisy prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina D.. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż zebrany w sprawie przez organy administracji publicznej materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, a w konsekwencji sprawa została niewyjaśniona w niewystarczający sposób; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi uczestników postępowania i uchylenie decyzji Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy oraz poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, bowiem została wydana zdaniem Sądu z naruszeniem przepisów postępowania na tyle istotnego, aby mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. Takie uchybienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organy nadzoru budowlanego obu instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a., poprzez wydanie orzeczenia, które w uzasadnieniu wyroku nie zawiera wyczerpującego wskazania co do dalszego postępowania, podczas gdy w wyniku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, jak również poprzez niewyjaśnienie przez Sąd, na czym polegało naruszenie przez organ administracyjny prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 3 piet 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zwłaszcza, że podstawą prawną do wydania uchylonych decyzji był art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kujawsko-Pomorski Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego poparł skargę kasacyjną w całości i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Trafny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, a w konsekwencji sprawa nie została wyjaśniona w wystarczający sposób. Analizę rozpocząć należy od wskazania, że w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym na podstawie art. 75 § 1 i nast. K.p.a. ustaleniu i ocenie podlegają okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia prawa materialnego. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), a więc na kolejnym etapie postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Okolicznościami istotnymi są te, które dotyczą przesłanek zawartych w art. 51 ust. 4, a więc dotyczące wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Nie jest wykluczona sytuacja, w której sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 4, dochodzi do wniosku, że organy nadzoru budowlanego błędnie zastosowały tryb usuwania naruszeń prawa budowlanego, unormowany w art. 50-51 Prawa budowlanego. Wówczas, mimo pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji nakazującej sporządzenie i przedstawienie projektu zamiennego, możliwe i konieczne jest wyeliminowanie decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Ocena ta jest jednak możliwa tylko w razie niewątpliwych okoliczności faktycznych pozwalających na jednoznaczną kwalifikację prawną wykonanych robót. W niniejszej sprawie nie było podstaw do przyjęcia, że zachodzi prawdopodobieństwo zastosowania wobec obiektu budowlanego będącego przedmiotem sprawy, tj. budynku remizy, przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Materiał dowodowy zebrany w postępowaniu naprawczym, zarówno przed wydaniem decyzji zobowiązującej do przedłożenia projektu zamiennego, jak i przed wydaniem ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego, nie dawał podstaw do niewątpliwych ustaleń w zakresie przerywania procesu rozbudowy. Upływ czasu, jakkolwiek co do zasady nie oznacza niemożliwości ustaleń bezspornych, w niniejszej sprawie oznacza, że wskazanie Sądu pierwszej instancji o konieczności precyzyjnego ustalenia dat rozpoczęcia i zakończenia poszczególnych etapów robót budowlanych, nie jest możliwe do zrealizowania. Wybór instrumentów służących organom nadzoru budowlanego do zwalczania skutków działań inwestora naruszających prawo powinien być w pierwszej kolejności uzależniony od tego, czy inwestor niewątpliwe działał w warunkach samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego (obecnie także, choć nie dotyczy to niniejszej sprawy, w warunkach samowoli, o której mowa w art. 49b Prawa budowlanego). Takiej sytuacji w niniejszej sprawie w postępowaniu administracyjnym nie stwierdzono, wręcz przeciwnie, mimo poszerzenia dokumentacji, po pierwszej decyzji kasacyjnej WINB, odnaleziono tylko dokumenty wskazujące na legalność rozbudowy w oparciu o decyzję z 1979 r. Nie było więc, w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem jest decyzja oparta na podstawie art. 51 ust. 4, podstaw do kwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji opartej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3. Zwrócić należy także uwagę na to, że Sąd pierwszej instancji zakwestionował ustalenia faktyczne istotne z punktu widzenia trybu usuwania naruszeń prawa, powzięte na poprzednim etapie trybu naprawczego, ale nie wyeliminował z obrotu prawnego decyzji PINB w Bydgoszczy z dnia 7 maja 2013 r., w trybie art. 135 P.p.s.a. Stanowiska Sądu w zakresie zakwestionowania stanu faktycznego nie można zaakceptować również z tego powodu, że oprócz nawiązania do przedłożonego przez skarżące opracowania "Historia OSP Cz.", Sąd nie wskazał materiału dowodowego mogącego wpłynąć na istotne ustalenia faktyczne. Opierając się na materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy nie można zaś jednoznacznie ustalić, że roboty budowlane, były wykonywane w warunkach art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Przy wyborze trybu usuwania naruszeń, nie można zaś dokonać wyboru trybu o charakterze sankcyjnym, w oparciu o domniemania. Uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu niewyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego dotyczącego przesłanek z art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowiło zatem naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Jest niewątpliwe, że w chwili dokonywania robót budowlanych, inwestor dysponował dwoma pozwoleniami na rozbudowę, tj. decyzją z dnia 15 kwietnia 1970 r. oraz z dnia 28 sierpnia 1979 r. W okresie wykonywania robót nie było ani decyzji stwierdzającej nieważność, ani decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji, z powodów, o których mowa w art. 32 ust. 1 lub art. 32 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Stwierdzone przez organy nadzoru budowlanego stanowią odstępstwa od pozostających w obrocie prawnym pozwoleń. Wobec takich naruszeń, dokonanych pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., należy stosować obecnie, tj. po 1 stycznia 1995 r., tryb przewidziany w art. 50-51 Prawa budowlanego z 1995 r. Dodać warto, że celem trybu naprawczego jest usunięcie stanu niezgodności inwestycji prawem. Nie ma tutaj zatem mowy o legalizacji samowoli budowlanej. Pomijając obiekty nieobjęte niniejszym postępowaniem (utwardzenie, szambo), projekt zamienny doprowadza inwestycję stanowiącą obecnie całość, do stanu zgodnego z prawem. Sugestie Sądu o przybliżeniu obiektu do granicy nie wskazują na naruszenie określonych przepisów. Z akt sprawy nie wynika aby doszło do niedopuszczalnego naruszenia przepisów w tym zakresie. Zatwierdzenie projektu zamiennego, mimo upływu pierwotnie wyznaczonego przez organ pierwszej instancji terminu, nie stanowiło naruszenia prawa, co zresztą uzasadnił Sąd pierwszej instancji. Inwestycja nie narusza przepisów regulujących odległość obiektów budowlanych od cmentarzy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnotowano wydanie przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy opinii sanitarnej z dnia 17 lipca 1979 r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, projekt budowlany zamienny został pozytywnie uzgodniony z rzeczoznawcą do spraw sanitarno-higienicznych. Uzgodnienie to, niezależnie od opinii wydanej w 1979 r., świadczy jednoznacznie o braku naruszeń sanitarnych w dacie wydania zaskarżonej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W dniu 9 stycznia 2013 r. została wydana przez Wójta Gminy D.decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla rozbudowy budynku usług kultury i oświaty oraz remizy OSP o garaż na samochód OSP (wóz strażacki) z zapleczem socjalnym oraz pomieszczenia biblioteki szkolnej wraz z przebudową części istniejącej. Projekt obejmuje przystosowanie pomieszczeń w których funkcjonowała placówka Poczty Polskiej na cele socjalne, tj. szatnię włącznie z dokonanym w 2011 r. zamurowaniem trzech otworów okiennych w ścianie zachodniej. Inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po dokonaniu rozgraniczenia nieruchomości żaden fragment inwestycji nie jest usytuowany na terenie stanowiącym własność innych osób. Wykonane roboty, będące przedmiotem niniejszej sprawy, nie naruszają uzasadnionych interesów osób trzecich. Wymiana drzwi garażowych dokonana w 2014 r. miała charakter robót konserwacyjnych. Wykonanie zbiornika na nieczystości ciekłe oraz utwardzenie terenu nie są przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego. Roboty te w chwili wydania zaskarżonej decyzji były objęte odrębnymi postępowaniami prowadzonymi przez organ nadzoru budowlanego. Uzupełniony projekt zamienny świadczy zatem o doprowadzeniu wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Skoro istota sprawy została wyjaśniona, to Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 188 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 207 § 2 P.p.s.a.