II OSK 2721/11

Dnia 9 maja 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 98/11 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla punkt pierwszy zaskarżonego wyroku, 2. uchyla decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 3. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. K. kwotę 850 (osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II OSK 2721 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę R. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Włodawie na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) oraz art. 104 K.p.a. nakazał R. K. dokonać rozbiórki blaszanego garażu, usytuowanego na działce nr [...] w W. Jak ustalił organ, przedmiotowy garaż (3,07 x 5,00 m) powstał w latach 1983- 1984 bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ nakazał inwestorowi dostarczyć decyzję o warunkach zabudowy w terminie do dnia [...] marca 2010 r., której to decyzji inwestor do dnia [...] września 2010 r. nie przedłożył organowi. Z uzyskanych od Urzędu Gminy w W. informacji (pismo z dnia 21 września 2010 r.) wynika, że nie został złożony żaden wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego, blaszanego garażu na ww. działce. Nadto zdaniem organu usytuowanie garażu narusza § 12 i § 278 ust. 5 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., obowiązującego w chwili jego budowy. Organ stwierdził, iż wrota garażowe znajdują się na granicy działki, są przedłużeniem ogrodzenia i pełnią również funkcję bramy w ogrodzeniu. Stan ten powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i pojazdów poruszających się po tej działce oraz narusza prawo własności, gdyż po ich otwarciu znajdują się na działce, będącej własnością Gminy W., do której inwestor nie ma praw. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. K. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, iż z uwagi na normę art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz brak aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy dla terenu, na którym położona jest działka, inwestor został wezwany do przedłożenia w zakreślonym terminie decyzji o warunkach zabudowy. Wobec niewykonania tego wezwania należało stwierdzić, iż legalizacja obiektu jest niemożliwa, a więc zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Skargę na powyższą decyzję złożył R. K., domagając się uchylenia jej i decyzji organu I instancji. Skarżący wskazał na konflikty z sąsiadami dotyczące przebiegu granic między działkami. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu w toku postępowania organy obu instancji nie naruszyły przepisów, a rozstrzygnięcie prawidłowo zostało wydane w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowanego z 1974 r. Bezspornie garaż został zrealizowany w okresie obowiązywania tej ustawy, a w takiej sytuacji stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nie jest możliwe orzekanie na podstawie art. 48 tej ustawy. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ zasadnie podjął czynności zmierzające do ustalenia zgodności zrealizowanego garażu z warunkami zagospodarowania przestrzennego i wobec braku dla przedmiotowego terenu aktualnego planu miejscowego zobowiązał skarżącego do przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy (postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r.). W tym zakresie Sąd pierwszej instancji uznał, że w odniesieniu do art. 37 ww. ustawy zastosowanie znajdzie pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt P 37/06) wyrażony na tle art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3 pkt 1 obecnie obowiązującej ustawy. Rozważania Trybunału doprowadziły do przyjęcia dopuszczalności wydania, już w toku postępowania rozbiórkowego, decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym znajduje się samowolnie wzniesiony obiekt budowlany. Trybunał wskazał, że warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym chodzi o zgodność albo z planem miejscowym albo z "generalnym" porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że oceny zgodności inwestycji z ogólnym porządkiem planistycznym dokonuje (w razie braku planu) właściwy organ w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Prawidłowo, zatem organ zobowiązał skarżącego do jej przedłożenia. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku, organ nie miał możliwości dokonania oceny zgodności zrealizowanego garażu z "generalnym" porządkiem planistycznym, co doprowadziło do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. polegające na błędnej jego wykładni i przyjęciu, że oceny zgodności obiektu budowlanego "z przepisami o planowaniu przestrzennym" należy dokonywać przy zastosowaniu przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji podczas, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu nakazuje dokonać tej oceny przez pryzmat przepisów obowiązujących w chwili realizacji obiektu budowlanego. Wskazując na powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a w oparciu o art. 203 pkt 1 P.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącego od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania kasacyjnego, tj. uiszczonego wpisu w kwocie 250 złotych oraz w oparciu o art. 250 P.p.s.a. o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Przede wszystkim wskazać trzeba, iż zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przesłanką do wydania decyzji o nakazie rozbiórki jest fakt znajdowania się obiektu budowlanego lub jego części na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W rozpoznawanej sprawie tak Sąd pierwszej instancji, jak i organy obu instancji wskazywały na konieczność orzeczenia nakazu rozbiórki właśnie na podstawie wyżej wymienionej normy. Stwierdzał to wprost organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, z kolei organ I instancji, pomimo uznania, iż "obecny stan powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i pojazdów (...) oraz narusza prawo własności (...)", w podstawie podjętego rozstrzygnięcia ograniczył się jedynie do podania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Konieczności wydania nakazu rozbiórki w rozpoznawanej sprawie na podstawie powyższego przepisu wymagało, zatem rozważenia i oceny, czy wybudowany bez pozwolenia na budowę obiekt znajduje się "na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę". Na to ustalenie wskazywał także Sąd pierwszej instancji we wstępnej części swoich rozważań, by następnie jednak przyjąć, iż koniecznym było "ustalenie zgodności zrealizowanego garażu z warunkami zagospodarowania przestrzennego" i w tym zakresie ustalić, że "organ nie miał możliwości dokonania oceny zgodności zrealizowanego garażu z <> porządkiem planistycznym" z uwagi na nieprzedłożenie przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy. Z powyższych rozważań Sądu pierwszej instancji wynika, zatem wprost, iż przyjął on w sposób dowolny wyłączenie przeznaczenia terenu, na którym posadowiony jest przedmiotowy garaż, spod zabudowy albo jego przeznaczenie pod innego rodzaju budowę, jedynie z faktu nie legitymowania się przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy. Okoliczność ta jednak w żaden sposób nie świadczy jeszcze o spełnieniu wymogu zawartego w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., co czyni w tym zakresie skutecznym podniesiony w rozpoznawanej kasacji zarzut. Stwierdzić, bowiem trzeba, iż dla zastosowania materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia opartego na art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., koniecznym jest ziszczenie się wymogów zawartych w tymże przepisie, a nie dokonywanie kompilacji norm prawnych zawartych w ustawie Prawo budowlane z 1994 r. z przepisami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. tylko dlatego, że aktualnie dla danego terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania. Trafnie zwraca uwagę strona wnosząca kasację, iż dla ziszczenia się omawianej normy, a więc orzeczenia nakazu rozbiórki, koniecznym jest ustalenie, że zrealizowana inwestycja naruszała i to w sposób wskazany w powyższym przepisie, postanowienia planu obowiązującego w dacie realizacji przedmiotowego obiektu. Wobec braku naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zaistnienia jedynie naruszenia prawa materialnego w zakresie wyżej wskazanym, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił skarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2010 r. z powodu wadliwej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., to jest przepisu przyjętego za podstawę prawną kontrolowanej w sprawie decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracyjne pozostaną związane powyżej zaprezentowaną oceną prawną okoliczności niniejszej sprawy. O kosztach postępowania sądowego, wobec przyznania skarżącemu prawa pomocy w zakresie częściowym, orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a. Natomiast odnośnie wniosku o zwrot kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wyjaśnić trzeba, iż wynagrodzenie dla tak ustanowionego pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisanych art. 258- 261 P.p.s.a.