II OSK 2732/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt: II SA/Go 177/18 oddalającego sprzeciw M. B. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu letniskowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt: II SA/Go 177/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gorzowie Wielkopolskim oddalił sprzeciw M. B. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (LWINB) z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu letniskowego. Jak wynika z motywów powyższego wyroku decyzją z [...] października 2017 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) we [...], na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., uPb) nakazał inwestorowi – M. B. rozbiórkę opisanego w tej decyzji obiektu letniskowego wraz z przyłączami wodociągowym i energetycznym oraz zbiornikiem bezodpływowym na ścieki. Organ I instancji ustalił, że ww. obiekt budowlany powstał bez pozwolenia na budowę; jego inwestorem jest skarżący; samowola została zrealizowana na działce stanowiącej własność osoby trzeciej; samowola budowla nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w toku postępowania w sprawie LWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB we [...] o odmowie zawieszenia postępowania, stając na stanowisku, że dla możliwości wydania decyzji w sprawie samowoli budowlanej nie ma znaczenia procedura dotyczący zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ponieważ w niniejszej sprawie organ przeprowadza postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej w oparciu obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od ww. decyzji wniósł inwestor. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2018 r. LWINB, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., K.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przyczyną, dla której organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 K.p.a. było stwierdzenie, że PINB we [...] objął nakazem rozbiórki poza obiektem letniskowym także przyłącza wodociągowe i energetyczne oraz zbiornik bezodpływowy na ścieki. W odniesieniu zaś do tych dodatkowych elementów zagospodarowania terenu nieruchomości organ I instancji nie przeprowadził odpowiednio postępowania wyjaśniającego i dlatego nie wiadomo czy w tym zakresie nakaz rozbiórki prawidłowo został skierowany do skarżącego. Organ odwoławczy ocenił, że w sprawie ma zastosowanie art. 48 uPb, nakaz rozbiórki mógł być skierowany do inwestora, brak jest podstaw do przyjęcia, że nakaz rozbiórki jest niewykonalny. Ponadto przedmiotowa samowola budowlana jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej we [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r.), teren inwestycji jest oznaczony symbolem [...] – teren łąk i pastwisk bez możliwości jakiejkolwiek zabudowy. Natomiast oceniając zarzuty odwołania odnośnie kwestii zawieszenia postępowania, organ II instancji wskazał, że właściciel nieruchomości gruntowej, na której zlokalizowana jest przedmiotowa samowola budowlana, złożył do właściwego organu wniosek w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], tak aby zawierało ono ustalenie o rekreacyjnym przeznaczeniu jego gruntu. W ocenie LWINB, złożenie wniosku o zmianę planu nie wpływa w żaden sposób na postępowanie w sprawie zgodności z prawem przedmiotowej zabudowy i nie stanowi warunku wydania w tym przedmiocie decyzji przez organ nadzoru budowlanego, albowiem przymiot zagadnienia wstępnego mogą mieć tylko rozstrzygnięcia, które warunkują wydanie orzeczenia merytorycznego. Nie jest nim natomiast ewentualna planowana zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy w momencie orzekania przez organy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i stanowi on źródło prawa. Ewentualna zmiana planu lub jego uchylenie może odnieść skutek jedynie ex nunc, a zatem od momentu jej orzeczenia przez kompetentny organ, nie ma natomiast działania wstecznego – ex tunc. Organ odwoławczy podkreślił, że rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania nie jest w żadnej mierze uwarunkowane koniecznością zmiany ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wstrzymanie się organu nadzoru budowlanego z wydaniem decyzji, o które wnioskuje strona, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, ponadto brak jest podstaw, aby w tym celu korzystać z instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem procedura uchwalania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi postępowania administracyjnego, ani też sądowego, lecz jest postępowaniem legislacyjnym w gminie, prowadzącym do zmiany aktu prawa miejscowego. Jednocześnie LWINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie było także podstaw do zawieszenia postępowania na wniosek strony w trybie art. 98 § 1 K.p.a., gdyż objęte wnioskiem o zawieszenie i kontrolowane przez ten organ postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte na żądanie strony. Sprzeciw od powyższej decyzji do WSA w Gorzowie Wlkp. wniósł M. B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji; uwzględnienia w ocenie prawnej i we wskazaniach co do dalszego postępowania zasadności zawieszenia niniejszego postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego nieruchomość skarżącego oraz przyznanie należnych kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw od organu na rzecz skarżącego oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wnoszący sprzeciw podniósł zarzuty dotyczące naruszenia art. 107 § 1 pkt 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 16 i art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 2 Konstytucji RP. W piśmie przekazującym sprzeciw, organ poinformował o braku podstaw do jego uwzględnienia. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. oddalając sprzeciw, wyjaśnił istotę instytucji sprzeciwu i zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie tego sądu, organ odwoławczy dokonał prawidłowo subsumcji art. 138 § 2 K.p.a. pod ustalony stan faktyczny sprawy (wskazane braki postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do przyłączy oraz zbiornika na ścieki). Z tych też powodów rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznano za prawidłowe. Zdaniem tegoż sądu PINB – jak słusznie wskazał LWINB – w dotychczasowym postępowaniu nie wyjaśnił, czy istotnie elementy określone przez organ jako przyłącze wodociągowe, przyłącze energetyczne oraz zbiornik bezodpływowy na ścieki, wchodziły w zakres rozpatrywanego przedsięwzięcia polegającego na budowie rozpatrywanego obiektu letniskowego, czy też mogły stanowić odrębne przedsięwzięcie inwestycyjne zrealizowane na przykład przez właściciela nieruchomości gruntowej działki nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Dotychczasowe postępowanie PINB we [...] nie zawiera także żadnych konkretnych ustaleń odnośnie parametrów technicznych przyłączy. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że organ I instancji nie wyjaśnił, jaki jest charakter funkcjonalny elementów budowlanych określonych przez organ jako przyłącza. W szczególności zaś nie wykluczono, czy elementy te nie stanowią odrębnego funkcjonalnie obiektu – sieci wewnątrz działki nr [...], w celu doprowadzenia energii i wody i odprowadzenia ścieków z obiektów usytuowanych na działce, w tym obiektu będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Nie wiadomo też czy zbiornik na ścieki wymieniony w sentencji decyzji obsługuje wyłącznie rozpatrywany obiekt letniskowy. Sąd pierwszej instancji podzielił również stanowisko organu odwoławczego co do braku podstawy do zawieszenia postępowania z przyczyny wskazanej w odwołaniu i sprzeciwie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na podstawie z art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa złożył M. B., wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi podejmującemu rozstrzygnięcie w sprawie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie; uwzględnienie w ocenie prawnej i we wskazaniach co do dalszego postępowania zasadności zawieszenia niniejszego postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren, na którym znajduje się nieruchomość strony skarżącej; przyznanie należnych kosztów niniejszego postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw na rzecz od organu na rzecz strony skarżącej oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Stosownie do art. 176 § 2 Ppsa wnoszący skargę kasacyjną zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64e, art. 151a § 1 i 2, art. 153 Ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 oraz w zw. z art. 142 K.p.a. oraz w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP przez niezasadny brak uchylenia zaskarżonej decyzji oraz brak rozpoznania istoty zarzucanych przez stronę skarżącą wadliwości wydanych decyzji dotyczących niezasadnej odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego nieruchomość strony skarżącej, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w przeważającej części zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest zakończenie prac planistycznych i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości, na której znajduje się obiekt będący przedmiotem postępowania, co powinno skutkować zawieszeniem postępowania administracyjnego z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i brak zastosowania polegające na naruszeniu zasady zaufania do państwa i tworzonego prawa (w tym prawa miejscowego), polegające na niezasadnym przyjęciu, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależy od zagadnienia wstępnego, jakim jest zakończenie procedowania nad zmianą prawa miejscowego (studium i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), w sytuacji gdy plan projektu zmiany planu miejscowego przewiduje na terenie, którego dotyczy postępowanie możliwość zabudowy letniskowej i w konsekwencji możliwość legalizacji obiektów, co powoduje możliwość legalizacji obiektów znajdujących się na tej działce; a także przez brak uwzględnienia, że uchwalenie planu miejscowego po ewentualnym wydaniu decyzji nakazujących rozbiórkę obiektów spowoduje możliwość wzruszenia tak wydanych decyzji (przez ich zmianę w trybach art. 154, art. 155 lub art. 162 K.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do treści art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednol. Dz. U. z 2018 r., poz.1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa odnośnie przesłanek odrzucenia sprzeciwu (art. 58 § 1 w zw. z art. 64b § 1 Ppsa), które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku sądu pierwszej instancji, Sąd dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły prowadzić do jej uwzględnienia, ponieważ swoim zakresem nie obejmują normy prawnej wynikającej z art. 138 § 2 K.p.a., która stanowiła podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji, a następnie – sformułowanej w tym zakresie oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku. Strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła bowiem oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku, w którym oceniono, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i wydania decyzji kasatoryjnej z uwagi na określone braki w postępowaniu dowodowym, co uprawniało organ odwoławczy do uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W sprawie administracyjnej istniał konieczny do wyjaśnienia oznaczony zakres okoliczności faktycznych, który miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a dotyczący przyłączy do obiektu objętego postępowaniem oraz zbiornika na nieczystości. Z uwagi na tak ustalony zakres postępowania administracyjnego (wynikający z zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.) objętego kontrolą legalności przez sąd administracyjny, na obecnym etapie postępowania kwestia ustalenia, czy w związku z prowadzonym przez właściwy organ postępowania planistycznego (procedura zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dotycząca m. in. terenu, na którym zrealizowano przedmiotową samowolę budowlaną) w sprawie zaistniało tzw. "zagadnienie wstępnie", dające podstawę do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej, nie mogło skutecznie prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzuty zawarte w sprzeciwie dotyczące bezpodstawnego zaniechania przez organy zawieszenia postępowania, w istocie dotyczyły prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasatoryjnymi, a tym samym wykraczały poza zakres badania sprawy przez sąd administracyjny wynikający z art. 64e Ppsa. Zgodnie z tym ostatnim przepisem rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Trafnie sąd wojewódzki uznał, że motywy wydania decyzji kasatoryjnej połączonej ze zwrotem sprawy organowi I instancji, a sprowadzające się do braku wyjaśnienia przez PINB we [...], czy elementy określone przez ten organ jako przyłącze wodociągowe, przyłącze energetyczne oraz zbiornik bezodpływowy na ścieki, wchodziły w zakres rozpatrywanego przedsięwzięcia polegającego na budowie rozpatrywanego obiektu letniskowego, czy też mogły stanowić odrębne przedsięwzięcie inwestycyjne zrealizowane na przykład przez właściciela nieruchomości gruntowej działki nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Organ odwoławczy zasadnie wskazywał, że nie wiadomo też, czy zbiornik na ścieki wymieniony w rozstrzygnięciu decyzji nakazowej obsługuje wyłącznie rozpatrywany obiekt letniskowy. Ustalenia te są natomiast istotne dla prawidłowego określenia przedmiotu postępowania i przedmiotu rozstrzygnięcia. Z tych względów usprawiedliwione było wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W tych okolicznościach nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 151a § 1 Ppsa, skoro prawidłowo sąd wojewódzki nie stwierdzając naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., oddalił sprzeciw, to stosował przepis art. 151a § 2 Ppsa, nie zaś art. 151a § 1 cyt. ustawy. Odnośnie zaś akcentowanej w skardze kasacyjnej kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego, a mianowicie jakoby w sprawie administracyjnej zaistniała przesłanka do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie jest przekonująca. Argumentacja ta bowiem opiera się w ogólności na orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapadłym w innego rodzaju sprawach, które jedynie wyjaśnia na czym polega "zagadnienie wstępne", jednak bez uwzględnienia istoty tzw. postępowania legalizacyjnego w sprawie nakazu rozbiórki i ewentualnego wpływu na to postępowanie prowadzonego przez właściwy organ postępowania planistycznego (aktualnie zmiana studium w odniesieniu do części terenu, gdzie obowiązujący obecnie plan miejscowy wprowadza zakaz zabudowy). W tym jednak zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych został wypowiedziany pogląd, zgodnie z którym przepisy uPb (art. 48-49) nie uzależniają wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku inwestora o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź też od zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którą poprzedza sporządzenie studium jest elementem tworzenia prawa miejscowego i strona nie ma możliwości wpływu na fakt jej podjęcia, może jedynie wystąpić z inicjatywą do organu uchwałodawczego gminy o podjęcie prac zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże nie stanowi to zagadnienia wstępnego określonego w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż brak jest związku przyczynowego pomiędzy prowadzonym postępowaniem administracyjnym, a ewentualnym, uchwalonym w przyszłości planem zagospodarowania przestrzennego. Identycznie ocenić należy inicjatywę o podjęcie prac w zakresie zmiany studium bądź planu (por. wyroki NSA: z 5 lutego 2013 r., II OSK 1843/11; z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2420/11). Ponadto przywołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo (patrz: wyrok NSA z 19 lipca 1999 r., IV SA 1105/97, LEX nr 47797) w zasadzie potwierdza legalność nakazu rozbiórki w sytuacji niezgodności samowoli budowlanej z obowiązującym planem miejscowym – naruszenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia legalizację samowoli budowlanej. Nie wykluczono w nim natomiast możliwości wdrożenia trybów postępowania wynikających z art. 155 lub art. 162 K.p.a., ale już do orzeczonych nakazów rozbiórki w sytuacji, gdy nastąpiła późniejsza zmiana planu miejscowego (patrz: przywołany również w skardze kasacyjnej wyrok WSA z Krakowie z 8 grudnia 2011 r., II SA/Kr 1448/11). A zatem ocena prawna w tym zakresie nie stanowi uzasadnienia dla zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w sytuacji prowadzenia postępowania planistycznego w trakcie trwającego postępowania legalizacyjnego. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 64e, art. 151a § 1 i 2, art. 153 Ppsa w zw. art. 97 § 1 pkt 4 oraz w zw. z art. 142 K.p.a. oraz w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP nie zawierają usprawiedliwionych podstaw i nie mogły tym samym skutecznie prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Z tych względów, na podstawie art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.