II OSK 275/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 września 2021 r. sygn. akt II SA/Go 437/21 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz A. W. kwotę 1154 (tysiąc sto pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 23 września 2021 r. sygn. akt II SA/Go 437/21 oddalił skargę A. W. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym 1.2. Decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] Wójt Gminy S. działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej Kpa), po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z [...] lipca 2014 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę obiektu handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu inwestycji na działce o nr ewid. [...], obręb [...], w gminie S., województwo [...], odmówił uchylenia ww. decyzji. Organ I instancji wskazał, że skarżący nie ma statusu strony i wyjaśnił, iż za stronę postępowania administracyjnego należy uznać tylko taki podmiot, który wykaże, że dane postępowanie wpływa na sferę jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. Podkreślono również, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ bada wpływ inwestycji objętej wnioskiem na działki sąsiednie, a nie odwrotnie. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego lub przepisami szczególnymi w razie braku tego planu. 1.3. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lutego 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił brak przesłanki skutkującej wznowieniem postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, bowiem skarżący nie był stroną w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wójta Gminy S. z [...] lipca 2014 r. nr [...]. Zwrócono uwagę, że z załączników graficznych oraz z informacji o działce z 12 grudnia 2019 r. znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy wynika, iż zarówno działka nr ewid. [...], jaki nr ewid. [...] stanowiące współwłasność skarżącego nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...] (nie graniczą z nim i nie przylegają do niego fizycznie). Kolegium podkreśliło, że z wniosku inwestora o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu inwestycji, w tym z załącznika graficznego dołączonego do wniosku wynika, iż obszar objęty wnioskiem pokrywa się z obszarem oddziaływania inwestycji, zatem inwestycja w żaden sposób nie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie, w tym na nieruchomości, których współwłaścicielem jest skarżący tj. działkę nr [...], czy działkę nr [...]. 1.4. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, zarzucając naruszenie art. 28 § 1 Kpa, poprzez niesłuszne ustalenie, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, pomimo iż nieruchomość stanowiąca jego własność położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której miała być i finalnie została zrealizowana inwestycja, a inwestycja objęta postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy w bezpośredni i negatywny sposób oddziaływać miała na nieruchomość skarżącego. 1.5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 1.6. Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd Wojewódzki powyższą skargę oddalił. W uzasadnieniu wyjaśniono, że z załączników graficznych oraz z informacji o działce z 12 grudnia 2019 r. znajdujących się w aktach sprawy wynika, że zarówno działka nr [...], jaki nr [...] stanowiące współwłasność skarżącego nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...] (nie graniczą z nim i nie przylegają do niego fizycznie). Inwestycja (obiekt handlowo-usługowy) o zaproponowanych we wniosku parametrach (ok. 400 m2) nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jak i przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. SKO zasadnie wskazało, choć oczywiście nie jest to rozstrzygający argument, że z wniosku inwestora o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu inwestycji, w tym z załącznika graficznego dołączonego do wniosku wynika, iż obszar objęty wnioskiem pokrywa się z obszarem oddziaływania inwestycji, a zatem inwestycja nie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie, w tym na nieruchomości których współwłaścicielem jest skarżący (działki o nr ewid. [...], [...]). Wskazano, że eksponowany przez skarżącego fakt położenia jego nieruchomości w bardzo bliskiej odległości od terenu inwestycji nie przesądza o tym, że posiada on interes prawny. Należy mieć na uwadze, że sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Sądu twierdzenia skarżącego, że obszar oddziaływania inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy wykracza poza teren inwestycji i oddziałuje na sferę jego praw i obowiązków są nieuzasadnione. Skarżący nie wykazał w żaden sposób, że planowana inwestycja ograniczy sposób korzystania przez niego z nieruchomości (działki o nr ewid. [...] i [...]). W orzecznictwie wskazuje się, że niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, mogącego wykluczać bądź ograniczać zagospodarowanie (użytkowanie) działki sąsiedniej ze względu na projektowaną zabudowę. Nadto charakter inwestycji (obiekt handlowo-usługowy wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu), jej gabaryty (ok. 400 m2) przemawiają za tym, że oddziaływanie obiektu mieści się w granicach działki inwestycyjnej. Interes prawny charakteryzować musi się realnością, co wyklucza uwzględnianie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych, nieistniejących w chwili wydawania decyzji. Interes prawny to rzeczywiście, a nie potencjalnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. Samo twierdzenie skarżącego, że decyzja o warunkach zabudowy narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy przepisy prawa miejscowego nie oznacza, że przysługuje mu interes prawny. Twierdzenia takie nie stanowią bowiem wykazania istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego, chronionego przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Również subiektywne odczucie skarżącego dotyczące obniżenia standardu życia jego rodziny nie stanowi okoliczności uzasadniającej przyznanie statusu strony. 2. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 28 Kpa, mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez niesłuszne ustalenie, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, pomimo iż nieruchomość stanowiąca własność skarżącego położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której miała być i finalnie została zrealizowana inwestycja, a inwestycja objęta postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy w bezpośredni i negatywny sposób oddziaływać miała na nieruchomość skarżącego. W oparciu o wskazany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 3.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy skarga kasacyjna, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.3. Istota zarzutu skargi kasacyjnej sprowadza się do oceny czy zasadnie Sąd I instancji uznał, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stroną są, w każdym przypadku, obok inwestora, właściciele działki, której dotyczy wniosek (działki inwestycyjnej). Stronami takiego postępowania są również, pomijając wyjątkowe sytuacje, właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Ponadto, stronami takiego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności danej sprawy, również właściciele działek sąsiednich nie przylegających bezpośrednio do działki inwestycyjnej (por. np. wyroki NSA z 7 marca 2000 r., sygn. akt IV SA 364/99,; z 28 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1196/20, z 22 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 78/19). Można powiedzieć, że w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy przyznanie statusu strony właścicielom działek sąsiednich, niegraniczących bezpośrednio z działką inwestycyjną, wymaga uwzględnienia uciążliwości planowanej inwestycji oraz dokonania oceny, czy realizacja tej inwestycji może skutkować, w realiach danej sprawy, zakłóceniami w korzystaniu z tych nieruchomości ponad przeciętną miarę, 3.4. Przenosząc te teoretyczne rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy podzielić zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 Kpa, ponieważ tak organy jak i Sąd I instancji błędnie uznały, iż skarżący nie ma interesu prawnego do żądania wznowienia postępowania zakończonego powołaną decyzją o warunkach zabudowy, koncentrując się na braku bezpośredniego sąsiedztwa. Jednakże działki stanowiące współwłasność skarżącego zostały oddzielone od działki nr [...] wąskim "klinem" o szerokości 1 m (działka nr [...]). Tak bliska odległość działki objętej decyzją o warunkach zabudowy w sposób oczywisty wpływa na warunki korzystania i zagospodarowania działek skarżącego, w tym działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym. 3.5. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób uznać, że możliwość budowy obiektu handlowo-usługowego, masztów flagowych, bilbordu reklamowego, parkingu z max. 50 miejscami postojowymi nie stanowi uciążliwości dla działki oddalonej 1 m od terenu inwestycji i zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Ze względu na tak bliskie sąsiedztwo należało przyjąć, że nie jest bez znaczenia dla ochrony interesu skarżącego, jakie warunki zostały określone w zakresie m.in. intensywności zabudowy, obsługi komunikacyjnej, miejsc postojowych, ochrony zdrowia ludzi, środowiska i przyrody. Skoro zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania oraz zabudowy terenu wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, to skarżący winien mieć w niniejszej sprawie zapewniony udział w postępowaniu. W konsekwencji organy niezasadnie odmówiły uchylenia decyzji, odmawiając skarżącemu przymiotu strony. 3.5. W związku z powyższym, skoro skarżący był uprawniony, aby żądać wznowienia postępowania, obecnie obowiązkiem organu będzie wydanie decyzji potwierdzającej tę okoliczność, z uwzględnieniem art. 146 § 1 Kpa. 3.6. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gmina S. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 Ppsa.