II OSK 2750/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku T. R., R. R., R. R. o wstrzymanie wykonania decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] zawartego w skardze kasacyjnej T. R., R. R., R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2025/14 w sprawie ze skargi T. R., R. R., R. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2025/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. R., R. R. i T. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji własnej tego organu z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], którą nakazano R. R., T. R. i R. R. rozbiórkę odbudowanego w warunkach samowoli budowlanej – na działce nr [...] położonej w J. przy ul. M. [...], budynku o konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie 6,20 x 14,50 m, piętrowego, z tarasem od strony zatoki, zlokalizowanego w południowo – zachodniej części działki, przy granicy z działką nr [...] – z wyłączeniem fundamentów. Decyzja rozbiórkowa orzeczona została w związku z niewykonaniem przez strony obowiązków nałożonych w postępowaniu legalizacyjnym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego (postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r.). W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku T. R., R. R. i R. R. (dalej jako skarżący) zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji "o nakazie rozbiórki z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącym znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w wyniku jej wykonania". Jak podkreślili skarżący w uzasadnieniu wniosku, wstrzymanie wykonania decyzji rozbiórkowej i zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na jej podstawie jest zasadne bowiem z samej istoty decyzji rozbiórkowej, która prowadzi do likwidacji obiektu budowlanego i zniszczenia użytych do budowy materiałów wynika, że wykonanie jej może wywołać niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W razie uchylenia powyższej decyzji na skutek przeprowadzonego postępowania kasacyjnego uprzednie wykonania decyzji rozbiórkowej mogłoby narazić skarżących na dodatkowe koszty ponownej budowy obiektu. Podkreślili, że decyzja rozbiórkowa z [...] sierpnia 2010 r. stanowi akt wydany lub podjęty w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. Wydana została w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem była sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową ze sprawa objęta niniejszą skargą. Są zatem podstawy do rozpoznania wniosku o wstrzymanie złożonego w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kompetencja Naczelnego Sądu Administracyjnego do wstrzymania wykonania aktu lub czynności została uregulowana w art. 61 § 3 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wyłaniają się dwie podstawowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasady. Po pierwsze, postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji jest postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżącego, a więc Sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści swego wniosku. Nie jest dopuszczalna, zatem samodzielna konkretyzacja rzeczywistej woli autora wniosku przez Sąd. Po drugie, postępowanie to dotyczy, co do zasady możliwości wstrzymania zaskarżonej do sądu decyzji, choć nie wyklucza to dopuszczalności wstrzymania również i innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy. Dopiero, jednak gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie P.p.s.a. wstrzymać wykonanie także decyzji wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Nie jest natomiast możliwe wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji, jeżeli z uwagi na brak wniosku strony skarżącej, Sąd nie może wstrzymać wykonania skarżonej decyzji, którą jest decyzja organu II instancji. Podobnie, gdy przedmiotem skargi jest decyzja wydana w postępowaniu toczącym się w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej, a taka sytuacja miała miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Wówczas nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w postępowaniu jurysdykcyjnym – tutaj decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nakazującej skarżącym rozbiórkę odbudowanego w warunkach samowoli budowlanej – na działce nr [...] położonej w J. przy ul. M. [...], budynku – bez uprzedniego wstrzymania wykonania decyzji organu II i I instancji, wydanych w trybie art. 162 K.p.a. Brak stosownego wniosku wraz ze stosownym uzasadnieniem, wykluczał możliwość udzielenia stronie skarżącej ochrony tymczasowej. Niezależnie od powyższego zauważyć również trzeba, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy charakter kontrolowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji (odmowa stwierdzenia wygaśnięcia decyzji) również wykluczał możliwość udzielenia stronie skarżącej takiej ochrony w odniesieniu do decyzji skarżonej w niniejszej sprawie. Były to bowiem decyzje wydane w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej, którą nakazano wykonanie rozbiórki samowolnie odbudowanego budynku. Tymczasem, przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. T. Woś (red.). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 295; Z. Kmieciak, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 r. sygn. SA/Rz 1382/96, OSP 1998, z. 3, poz. 54, t. 1). Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy przy tym rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Odmowny charakter kontrolowanych w sprawie decyzji wyklucza ustalenie takich praw i obowiązków, które mogłyby podlegać wykonaniu, a tym samym nie zachodzi niebezpieczeństwo wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Z tych też przyczyn, decyzje o charakterze odmownym, co do zasady nie posiadają cechy wykonalności. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...], na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a.