II OSK 2750/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 804/17 w sprawie ze skargi [...]i [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 804/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] i [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (zwany dalej: PINB), działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 290, zwanej dalej: p.b.) oraz art. 104 i 130 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1579, zwanej dalej: k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nakazał skarżącym [...] i [...] rozbiórkę obiektu budowlanego tj. budynku inwentarskiego o powierzchni zabudowy 240 m², usytuowanego na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...]w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwane dalej: WINB) decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. Organ odwoławczy, w ślad za organem I instancji, stwierdził, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem inwentarskim, gdyż z poczynionych ustaleń wynika, że jest przystosowany do hodowli zwierząt, we wnętrzu znajdowały się ptaki egzotyczne, regały spoczynkowe i wydzielone cele gniazdowe, a inwestor prowadzi zarejestrowaną w Urzędzie Miasta w [...] hodowlę ptaków. Ponadto zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422; zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych) rzeczony obiekt nie wypełnia definicji obiektu gospodarczego, gdyż służy hodowli zwierząt, a nie jest "przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych". WINB stwierdził, że również usytuowanie obiektu (odległości: 0,5 m; 0,8 m; 0,1 - 0,6 m) narusza przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie dotyczącym zachowania dopuszczalnych odległości obiektu od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Zdaniem WINB nie ma też prawnych możliwości legalizacji obiektu, albowiem pełni on funkcję niezgodną z planem miejscowym oraz przekracza linię zabudowy i nie spełnia wymogu zachowania 25 % powierzchni biologicznie czynnej. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 48 ust. 2 p.b. tj. zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu, Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 804/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...]i [...]na ww. decyzję WINB. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że w sprawie nie jest sporne, że skarżący jako inwestorzy wznieśli obiekt budowlany nie uzyskawszy wcześniej, stosownie do wymogu art. 28 ust. 1 p.b., pozwolenia na budowę. Sporna jest natomiast kwestia, czy istnieją warunki do "zalegalizowania" wzniesionego obiektu budowlanego tj. do doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Sąd wyjaśnił także, że z art. 48 p.b. wynika, iż koniecznym warunkiem ewentualnej legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego jest stwierdzenie, że wzniesiony obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru budowlanego takiej oceny może dokonać samodzielnie już na wstępnym etapie postępowania. tj. nawet nie żądając stosownego zaświadczenia o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady jednak winien nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia stosownego zaświadczenia. W przedmiotowej sprawie organ postanowieniem z 13 lipca 2015 r. nałożył na skarżących obowiązek przedstawienia, w terminie do 31 października 2015 r. zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wynika, iż skarżący w zakreślonym terminie żadnego z tych dokumentów nie przedstawili. Sąd zauważył jednak, że postanowienie to zostało uchylone przez WINB decyzją z dnia [...] maja 2016 r., którą to decyzją organ odwoławczy uchylił także decyzję PINB z dnia [...] marca 2016 r. nakazującą skarżącym rozbiórkę przedmiotowego obiektu. W ponownym postępowaniu PINB nie wydawał postanowienia zobowiązującego skarżących do przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym niemniej w aktach sprawy znajduje się postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. odmawiające skarżącym wydania zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego budynku inwentarskiego wykorzystywanego do hodowli ptaków - papug, na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w [...] oraz postanowienie Prezydenta z dnia 14 kwietnia 2016 r. odmawiające skarżącym wydania zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przebudowy istniejącego budynku gospodarczego związanego z usługami edukacyjnymi: opieką nad ptakami egzotycznymi na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Postanowienie Prezydenta z dnia 14 kwietnia 2016 r. zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 7 czerwca 2016 r. W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, ponowne wydanie postanowienia o nałożeniu na skarżących obowiązku przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było zbędne, skoro organ w toku ponownego rozpatrzenia sprawy dysponował rozstrzygnięciami świadczącymi o tym, iż skarżącym odmówiono wydania takiego zaświadczenia. Stanowisko wyrażone przez organ planistyczny w zaświadczeniu wiąże, co do zasady, organ nadzoru budowlanego w toku podejmowanych czynności w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Stwierdzenie, że wykonane roboty budowlane są niezgodne z ustaleniami planu miejscowego uniemożliwia dalsze prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Skoro bowiem budowa nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania nakazu rozbiórki, o którym mowa w art. 48 ust. 1 p.b. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że przedłożenie zaświadczenia określonej treści pełni funkcję dowodową i stwarza wzruszalne domniemanie. Fakt, że w art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. przewidziano możliwość nałożenia na samowolnych inwestorów obowiązku przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza uprawnienia organów nadzoru budowlanego do samodzielnego zdecydowania o tej przesłance legalizacji. W przedmiotowej sprawie domniemanie to nie zostało jednakże obalone. Skarżący zarówno w toku postępowania administracyjnego jak też w samej skardze przyznają, że przedmiotowy budynek służy im do celów hodowli zwierząt. Z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 8 pkt 1 lit. a) w związku z § 3 pkt 16 uchwały nr [...]Rady Miasta [...] wynika wprawdzie, że na terenie nieruchomości skarżących dopuszczalne jest prowadzenie "lokalnych form aktywności gospodarczej", jednakże skoro plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przeznaczenie "usługowe" terenu to owe "lokalne formy aktywności gospodarczej" nie mogą być innego charakteru aktywnością gospodarczą niż świadczenie usług. Hodowla czyli planowa opieka nad wzrostem i rozwojem zwierząt nie zawiera się w pojęciu świadczenia usług tj. w działalności gospodarczej służąca do zaspokajania potrzeb ludzi. W sytuacji, kiedy nie ma sporu co do przeznaczenia przedmiotowego budynku tj. prawidłowo ustalono, że służy on hodowli zwierząt, a nie lokalnej działalności usługowej - nie ma w istocie znaczenia, czy prawidłowe jest nazwanie go budynkiem inwentarskim oraz czy służy on hodowli zwierząt domowych czy egzotycznych. Istotne jest, że prawidłowo tj. zgodnie ze zgromadzonymi w sprawie dowodami, organ ustalił, że obiekt ten służy hodowli zwierząt, a nie lokalnemu świadczeniu usług. W tej sytuacji nie było zatem potrzeby aby, jak wskazują skarżący w skardze, powołać biegłego celem określenia rodzaju budynku. Pozostałe ustalenia co do przekroczenia przez budynek linii zabudowy i braku zachowania minimalnego obszaru powierzchni biologicznie czynnej w tej sytuacji nie mają istotnego znaczenia. Podważanie wynikającego z zaświadczenia Prezydenta domniemania, co do niezgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może polegać - jak to czynią skarżący - jedynie na ogólnikowym zakwestionowaniu prawidłowości oględzin i stwierdzeniu, że ustalenie położenia budynku wymaga powołania biegłego. Organy obu instancji dysponowały nie tylko samym zaświadczeniem Prezydenta, ale także wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nadesłaną przez Wydział Geodezji i Kartografii Urzędu Miasta [...] kopią mapy geodezyjnej z naniesionym, w wyniku przeprowadzonego wywiadu terenowego, budynkiem skarżących - a więc dokumentami, które pozwalają na ewentualną weryfikację zaświadczenia Prezydenta. Skarżący w żaden sposób nie podważyli prawidłowości tych dokumentów. Skarżący nie sprecyzowali, na czym dokładnie polega niedokładne wskazanie przez organ podstawy prawnej wydanej decyzji oraz - zważywszy, iż jest to zarzut naruszenia przepisów postępowania - w jaki sposób owa niedokładność mogła mieć wpływ na wynik postępowania. Podstawą prawną decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku jest art. 48 ust. 1 p.b. i ten właśnie przepis został w zaskarżonej decyzji wskazany. Prawo budowlane nie przewiduje wskazania terminu rozbiórki jako elementu nakazu rozbiórki; zaskarżona decyzja takowego wskazania nie zawiera. W tej sytuacji niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ogólne i nieprecyzyjne wskazanie terminu do którego rozbiórka ma zostać wykonana. W skardze kasacyjnej [...] i [...] zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 48 ust. 1, 2, 3 p.b. poprzez przyjęcie, że w celu ustalenia zgodności samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ powinien nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt. 1 p.b., przy czym ww. przepisy stanowią, iż jeżeli budowa, o której mowa w art. 48 ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, a w rzeczonym postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym w niniejszej sprawie postanowienie o wstrzymaniu prowadzonych robot budowlanych nie zostało wydane z uwagi na to, że budowa obiektu budowlanego została już ukończona, wobec czego organ nic mógł żądać przedłożenia od inwestorów zaświadczenia od prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji uznanie, że obiekt budowlany wzniesiony przez skarżących nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji nie uchylenie decyzji WINB z dnia [...] maja 2017 r, nr [...], mimo, że zachodziły ku temu podstawy; 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art, 77 § 1 art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz dowolnej ocenie dowodów i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez oparcie orzeczenia na nieprawidłowo zebranym przez organ materiale dowodowym i ustalenie, że obiekt budowlany wzniesiony przez inwestorów nie jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przyjęciem, że: - obiekt budowlany służy do hodowli zwierząt, a nie lokalnej działalność usługowej, przy czym w rzeczywistości obiekt budowlany jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż w rzeczonym obiekcie budowlanym inwestorzy świadczą usługi polegające na edukacji związanej z opieką nad ptakami egzotycznym oraz sprzedażą ptactwa egzotycznego, co wynikało z zebranego materiału dowodowego; - wyrażenie "lokalna forma aktywności gospodarczej" użyte w § 3 pkt, 1 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 2 października 2008 r. oznacza, że aktywność gospodarcza musi być powiązana ze świadczeniem usług w formie działalności gospodarczej, przy czym aktywność gospodarce oznacza jakąkolwiek inicjatywę gospodarczą, w tym aktywność prowadzoną przez skarżących, a w konsekwencji uznanie przez Sąd, że obiekt budowlany nie jest zgody z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i związku z tym, że nie jest istotne ustalenie ewentualnego przekroczenia przez budynek linii zabudowy i ewentualnego niezachowania minimalnego obszaru powierzchni biologicznie czynnej, przy czym skarżący kwestionowali prawidłowość ustaleń organu w tym zakresie i brak skorzystania przez organ z wiedzy specjalistycznej biegłego geodety, czego Sąd nie wziął pod uwagę przy orzekaniu; - zbędne jest ustalenie określenia rodzaju obiektu budowlanego, przy czym organy w sprawie posługiwały się określeniem "budynek inwentarski" oraz "budynek gospodarczy" przemiennie, mimo odmiennych definicji tychże pojęć, co doprowadziło do niemożności ustalenia warunków, jakim musi odpowiadać obiekt budowlany, w tym niemożność dokładnego zweryfikowania obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie decyzji organu I i II instancji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie przepis art. 48 ust. 3 p.b. nie mógł mieć zastosowania, bowiem obiekt budowlany inwestorów był już uprzednio wzniesiony, a więc zgodnie z literalnym brzmieniem ww. przepisu nie mogło być wydane (i nie zostało) w stosunku do inwestorów postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wraz z żądaniem dostarczenia organowi zaświadczenia od prezydenta miasta potwierdzającego zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z zastosowaniem tego przepisu, organ zaniechał samodzielnego ustalenia zgodności wzniesionego obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjmując, że skoro prezydent miasta odmówił wydania ww. zaświadczenia to automatycznie oznacza to, że obiekt budowlany nie spełnia wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 2 października 2008 r. pozwala jednak na zakwalifikowanie obiektu budowlanego wzniesionego przez inwestorów jako zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania. Ponadto Sąd I instancji błędnie zinterpretował treść postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 kwietnia 2016 r. przyjmując, że odmowa wydania zaświadczenia jest konsekwencją niezgodności obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Prezydent w uzasadnieniu wskazał jednak, że odmawia wydania tegoż zaświadczenia z uwagi na fakt, że skarżący chcieli zalegalizować budynek gospodarczy, natomiast postępowanie prowadzone przez PINB dotyczyło budynku inwentarskiego (mimo, iż w faktycznie chodziło o jeden ten sam obiekt budowlany). Skoro więc organy zamiennie posługują się pojęciami "budynek inwentarski" oraz "budynek gospodarczy" niezbędne było ustalenie, jakim budynkiem w świetle przepisów jest obiekt budowlany wzniesiony przez inwestorów. Tylko wtedy można byłoby dokonać odpowiedniej analizy obiektu budowlanego z uwzględnieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd zaniechał jednak klasyfikacji obiektu budowlanego przyjmując, że nie ma potrzeby powołania biegłego celem określenia rodzaju budynku, co przyczyniło się do wydania wadliwego orzeczenia. Ponadto Sąd I instancji błędnie przyjął, że obiekt budowlany służy inwestorom jedynie do hodowli zwierząt, przy czym z materiału dowodowego zebranego sprawie wynika, iż obiekt służy inwestorom m. in. do prowadzenia działalności usługowej w zakresie edukacji związanej z opieką nad ptactwem egzotycznym. Co więcej, w oderwaniu już od faktu, że obiekt w rzeczywistości służy do prowadzenia działalności usługowej, to Sąd błędnie zinterpretował miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał bowiem, że § 3 pkt 16 uchwały nr [...]Rady Miasta [...] posługując się zwrotem "lokalne formy aktywności gospodarczej" dotyczy jedynie świadczenia usług w działalności gospodarczej. Taka interpretacja jest jednak nieuprawniona, gdyż zwrot "aktywność gospodarcza" oznacza podejmowanie jakiejkolwiek inicjatywy związanej z innymi celami, niż cele mieszkaniowe, w tym prowadzenie profesjonalnej, zarejestrowanej hodowli ptactwa egzotycznego wraz z prowadzeniem usług edukacyjnych związanych z opieką nad ptactwem egzotycznym. Dodatkowo inwestorzy oferują sprzedaż ptactwa egzotycznego, co również mieści się w definicji "aktywności gospodarczej" w rozumieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji niesłusznie przyjął, że kwestia ewentualnego przekroczenia przez obiekt budowlany linii zabudowy oraz ewentualny brak zachowania minimalnego obszaru powierzchni biologicznie czynnej nie mają istotnego znaczenia. Organ powinien w prawidłowy sposób zebrać cały materiał dowodowy. Kopia mapy geodezyjnej z naniesionym budynkiem skarżących bez udziału biegłego geodety tj. bez uzyskania wiadomości specjalnych, przejawia niski walor dowodowy. Pracownicy organu bowiem nie posiadają wiedzy specjalnej tak jak wykwalifikowana w tym kierunku osoba. Nieuprawnionym jest twierdzenie przez Sąd I instancji, że skarżący w żaden sposób nie podważali prawidłowości dokumentów tj. wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz kopii mapy geodezyjnej z naniesionym w wyniku przeprowadzonego wywiadu terenowego budynkiem skarżących. Inwestorzy bowiem podnosili, że organ nie poczynił odpowiednich ustaleń dowodowych, a wywiad terenowy został wykonany pobieżnie, bez dokonania odpowiednich pomiarów z udziałem osób wykwalifikowanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej bądź ewentualnie o jej oddalenie w całości. Wskazał, że autor skargi kasacyjnej nie przytoczył podstaw kasacyjnych ograniczając się wyłącznie wskazania art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., tj. w szczególności nie określił na czym polega naruszenie przepisów prawa materialnego - czy przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, jak również zarzucając w "oparciu o podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., a więc naruszenie przepisów postępowania nie wskazał, czy to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieprzytoczenie podstaw kasacyjnych, które są elementami konstrukcyjnymi, uniemożliwia jej rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazał ponadto, ze organy nadzoru budowlanego dokonały należytej oceny i zakwalifikowały rzeczony obiekt jako budynek inwentarski, gdyż z poczynionych ustaleń wtoku prowadzonego postępowania wynika, że jest przystosowany do hodowli zwierząt, we wnętrzu znajdowały się ptaki egzotyczne, regały spoczynkowe i wydzielone cele gniazdowe, a inwestor prowadzi zarejestrowaną w Urzędzie Miasta [...] hodowlę ptaków. Obiekt nie wypełnia definicji obiektu gospodarczego, gdyż służy hodowli zwierząt, zatem nie jest on przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Również usytuowanie obiektu (odległości: 0,50m; 0,80m; 0,10m-0,60m) narusza przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył ,co następuje: Skarga kasacyjna okazałą się niezasadna. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów. Niezasadny okazała się zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustaw zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Elementy te zawiera wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna, zetem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do jej odrzucenia. Przechodząc do rozpoznania złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny uwzględnia skargę w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć zatem miejsce w sytuacji, gdy sądowa kontrola wykaże naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Z kolei z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ ma obowiązek prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Ponadto organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Argumentacja skargi kasacyjnej w ramach przywołanego zarzutu koncentruje się na próbie podważenia oceny Sądu I instancji w zakresie faktycznego sposobu użytkowania budynku będącego przedmiotem postępowania oraz ustalonego przez organy nadzoru budowlanego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Z niewadliwych ustaleń organów administracji budowlanej, zaakceptowanych przez Sąd I instancji wynika, że na posesji przy ul. [...] wykonano roboty budowlane polegające na budowie budynku inwentarskiego - "[...] ". Budynek jest konstrukcji stalowej, ściany wyłożone płytami warstwowymi. Obiekt jest zaopatrzony w instalacje: wodno - kanalizacyjną, elektryczną i gazową. Część dwukondygnacyjna obiektu została wykonana w 2010 r., a jego rozbudowa nastąpiła w roku 2014 r. Obiekt ten został przez organy nadzoru budowlanego uznany jako budynek inwentarski, bowiem jest przystosowany do hodowli zwierząt, we wnętrzu znajdowały się ptaki egzotyczne, regały spoczynkowe i wydzielone cele gniazdowe, a inwestor prowadzi zarejestrowaną w Urzędzie Miasta w [...] hodowlę ptaków. W toku postępowania przed organami administracji skarżący kasacyjnie nie kwestionowali, że przedmiotowy budynek służy im do celów hodowli zwierząt. Nie sposób podzielić argumentację skarżących kasacyjnie, jakoby obiekt ten powinien zostać sklasyfikowany jako budynek gospodarczy. Tym jest bowiem zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jest budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. W świetle zebranego materiału dowodowego, funkcji takiej nie pełni obiekt będący przedmiotem postępowania. Organy ustaliły też niewadliwie, że teren, na którym zrealizowana została inwestycja objęty jest ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 2 października 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania obszaru "[...] " w [...]. Zgodnie z ustaleniami planu działka nr [...] znajduje się w granicach obszaru oznaczonego symbolem 6.14-MN/U1, dla którego ustalono przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami oraz przeznaczenie dopuszczalne: drogi wewnętrzne, obiekty małej architektury, zieleń urządzona, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej. W § 3 ust. 16 uchwały definiowano, że przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami należy rozumieć możliwość realizacji na jednej działce budowlanej budynku mieszkaniowego i budynku usługowego lub jednego budynku łączącego ww. funkcje, przeznaczonych dla funkcji mieszkaniowej właścicieli i drobnych, lokalnych form aktywności gospodarczej. Trafnie ocenił Sąd I instancji, że wprawdzie na terenie nieruchomości skarżących dopuszczalne jest prowadzenie "lokalnych form aktywności gospodarczej", jednakże skoro plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przeznaczenie "usługowe" terenu to owe "lokalne formy aktywności gospodarczej" nie mogą być innego charakteru aktywnością gospodarczą niż świadczenie usług. Hodowla czyli planowa opieka nad wzrostem i rozwojem zwierząt nie zawiera się w pojęciu świadczenia usług tj. w działalności gospodarczej służąca do zaspokajania potrzeb ludzi. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej organ nie zaniechał samodzielnego ustalenia zgodności wzniesionego obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ przywołał bowiem stosowne przepisy miejscowego planu zagospodarowania i samodzielnie porównał je z istniejącą na przedmiotowej działce zabudową. Natomiast okoliczność odmowy wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania stanowiła rozwinięcia argumentacji organu w tym zakresie. W konsekwencji jak niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art, 77 § 1 art. 80 k.p.a. Chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1, 2, 3 p.b. Przepisy te umożliwiają legalizację samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, jeżeli organ stwierdzi, że budowa odpowiada warunkom z art. 48 ust. 2 p.b., a strona wykona następnie nałożone na nią obowiązki z art. 48 ust. 3 i art. 49 p.b.. Przed nałożeniem tych obowiązków organ wstępnie ustala, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Dopiero po wstępnym ustaleniu, że wymienione przepisy pozwalają na zalegalizowanie obiektu organ podejmuje dalsze kroki prowadzące do tej legalizacji. Warunkiem wszczęcia postępowania legalizacyjnego jest zatem wstępne stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego przesłanek umożliwiających legalizację obiektu, w tym także przesłanki zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku takiej zgodności brak jest możliwość przystąpienia przez organ nadzoru budowlanego do postępowania legalizacyjnego. Nie ma zatem podstaw do legalizacji samowoli budowlanej gdy zrealizowany samowolnie obiekt budowlany jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Mając zatem na uwadze, że organy nadzoru budowlanego na podstawie zebranego materiału dowodowego ustaliły, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania, służący do hodowli ptaków egzotycznych, co nie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla którego ustalono przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami oraz przeznaczenie dopuszczalne: drogi wewnętrzne, obiekty małej architektury, zieleń urządzona, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, organ obowiązany był wydać decyzję nakazującą rozbiórkę tego obiektu. Ustalenie już na wstępnym etapie postępowania, iż zrealizowana przez skarżących kasacyjnie inwestycja, jest niezgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie pozwalała organowi nadzoru budowlanego na przejście do kolejnego etapu postępowania legalizacyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.