II OSK 276/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 973/21 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 973/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Z.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (zwanego dalej: WINB) z dnia [...] października 2021 r. nr [...]. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją WINB uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (zwanego dalej: PINB) z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] i na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b) nakazał Z.K. - właścicielowi działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości G., rozbiórkę budynku rekreacyjnego o wymiarach zewnętrznych [...] m, zlokalizowanego na ww. działce. W skardze kasacyjnej Z.K. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 52 ust. 1 i 2 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że nakaz rozbiórki winien zostać skierowany do właściciela, a nie inwestora obiektu budowlanego, podczas gdy z brzmienia tego przepisu wynika, że w pierwszej kolejności nakaz winien zostać skierowany do inwestora, a nim była I.G.; 2) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z. art. 7, art. 77, oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co wyrażało się w zaniechaniu zbadania przesłanek określonych w art. 52 ust. 1 i 2 p.b., będącego konsekwencją błędnego przyjęcia, że to właściciel, a nie inwestor winien dokonać rozbiórki wzniesionego obiektu; 3) art. 145 § 1 ust, 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji, w szczególności nieodniesienie się przez Sąd do wszystkich zarzutów skarżącego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że zgodnie z treścią normy wyrażonej w art. 52 ust. 1 i 2 p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis ten określa więc krąg podmiotów, wobec których organ nadzoru budowlanego może orzec nakaz likwidacji samowoli budowlanej. Co istotne, przepis ten określa również kolejność podmiotów, które powinny być adresatami decyzji o nakazie rozbiórki. W pierwszej kolejności adresatem winien być inwestor, a dopiero w sytuacji, gdy nałożenie nakazu na inwestora z jakichś przyczyn nie jest możliwe, nakaz winien zostać nałożony na właściciela obiektu budowlanego. Natomiast gdy nałożenie nakazu na właściciela z jakichś przyczyn nie jest możliwe, wówczas nakaz winien zostać nałożony na zarządcę obiektu budowlanego. Wolą ustawodawcy było, aby obowiązki wynikające z prowadzonego postępowania naprawczego w pierwszej kolejności były nakładane na podmiot, który wykonał roboty budowlane w sposób niezgodny z przepisami. Tymczasem w niniejszej sprawie organy nie poczyniły żadnych ustaleń odnośnie osoby inwestora, a więc podmiotu w pierwszej kolejności zobowiązanego do usunięcia skutków samowoli budowlanej. Z dowodów zgromadzonych w niniejszej sprawie nie wynika przez kogo rzeczywiście został wybudowany budynek rekreacyjny. Pominięcie ustalenia, kto jest inwestorem doprowadziło do sytuacji, w której negatywne konsekwencje samowoli budowlanej ma ponieść właściciel nieruchomości. Mimo to organ zdecydował skierować decyzję o nakazie rozbiórki do skarżącego jako właściciela nieruchomości, co w jego ocenie stanowi nieuzasadnione obciążenie i naraża go na duże koszty, a jednocześnie bezpodstawnie zwalnia z odpowiedzialności inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie tego konsekwencje. Inwestor nie informowała skarżącego, w czasie trwania umowy użyczenia oraz na żadnym etapie inwestycji o planowanych przedsięwzięciach, ani konieczności uzyskiwania stosownych pozwoleń czy zgód. Skarżący nie dość, że nie korzysta z obiektu wzniesionego przez inwestorkę, to nie wiedział na jakiej zasadzie inwestycja ta się odbywała. Faktem jest, że z przedmiotowego obiektu nie korzystała także sama inwestorka bowiem wszczęte przeciwko niej postępowanie karne spowodowało, że została pozbawiona wolności. Organy, ani tym bardziej Sąd nie wyjaśniły, z jakich powodów uznano, że wykonanie przedmiotowego nakazu przez inwestora nie jest możliwe i z jakich przyczyn wykonaniem nakazu obciążono skarżącego, jako właściciela. Zdaniem skarżącego materiał dowodowy nie zawiera w powyższym zakresie żadnych dowodów, nie ustalono bowiem jaki jest powód, że zdaniem organów i Sądu wykonanie decyzji przez inwestora nie jest możliwe. W realiach rozpoznawanej sprawy obowiązkiem organów administracji publicznej oraz Sądu było nie tylko wypowiedzenie się w zakresie wykładni prawa materialnego, ale również ustalenie stanu faktycznego sprawy, czego zaniedbano. Organy obu instancji oraz WSA w Lublinie zaniechały dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, bowiem błędnie stwierdziły, że nie ma znaczenia kto wzniósł budynek - finalnie bowiem to na właścicielu spoczywa obowiązek dokonania jego rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do próby zakwestionowania adresata decyzji nakazującej rozbiórkę budynku rekreacyjnego o wymiarach zewnętrznych [...] m, zlokalizowanego na ww. działce. Skarżący kasacyjnie, będący właścicielem działki na której posadowiony jest przedmiotowy budynek stoi bowiem na stanowisku, że adresatem te decyzji winien być inwestor robót budowlanych. Zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie samowolnie wykonanej budowy budynku rekreacyjnego na ww. działce zostało wszczęte w dniu [...] marca 2021 r. zatem dla ustalenia adresata nakazu rozbiórki zastosowanie znajdował art. 52 p.b. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.). Ust. 1 ww. artykułu przewiduje, że obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Nowe brzmienie art. 52 jednoznacznie rozstrzyga zatem, kiedy nakazy wydaje się na inwestora, a kiedy na właściciela lub zarządcę. W sytuacji gdy roboty budowlane został zakończone adresatem nakazu rozbiórki powinien być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Nie jest spornym w rozpoznawane sprawie, że budowa przedmiotowego obiektu została zakończona w 2016 r. Sąd I instancji zasadnie ocenił, że organy nadzoru budowanego w sposób prawidłowy określiły adresata nakazu rozbiórki, kierując go do właściciela nieruchomości na której posadowiony jest sporny budynek rekreacyjny. Nie jest zatem zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 52 p.b. Niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z. art. 7, art. 77, oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 ust, 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. bowiem w sposób wystarczający został przez organy nadzoru budowlanego ustalone okoliczności mające znacznie dla prawidłowego ustalenia adresata decyzji, co zostało wyczerpująco wyjaśnione w uzasadnieniu tej decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.