II OSK 2760/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 366/16 w sprawie ze skargi A. H. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 8 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 366/16, uwzględniając skargę A. H., uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2015 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2014 r. o zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie dobudowy budynku mieszkalno – usługowego na działce nr [...] położonej w R. przy ul. [...] do czasu zakończenia prowadzonego przez Burmistrza Miasta [...] postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z uzasadnień obu wskazanych postanowień wynika, że zawieszone zostało postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy budynku na działce nr [...] o część określaną jako piwnica i parter oraz piętro o kształcie nieregularnym, zbliżonym do litery "L", o dłuższych wymiarach 10,5 m x 11,7 m, od strony działki nr [...], z uwagi na to, że skarżąca wniosła do Burmistrza Miasta [...] podanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji określanej jako legalizacja budynku mieszkalno – usługowego na działkach nr [...] i [...] położonych w R. przy ul. [...]. Sąd pierwszej instancji uchylił oba postanowienia na skutek skargi skarżącej, aczkolwiek nie uwzględniając jej zarzutów, gdyż uznał, że podanie skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, które było podstawą wszczęcia postępowania, którego wynik w ocenie organów nadzoru budowlanego był zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania, zostało złożone w celu zalegalizowania innych robót budowlanych wykonywanych w budynku znajdującym się na działce nr [...], niż robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku na działce nr [...] o część określaną jako piwnica i parter oraz piętro o kształcie nieregularnym, zbliżonym do litery "L", o dłuższych wymiarach 10,5 m x 11,7 m, od strony działki nr [...]. Tym samym Sąd pierwszej instancji uznał, że postępowanie dotyczące tych robót budowlanych nie zostało zawieszone zgodnie z prawem, przy czym jednocześnie stwierdził, że co do zasady wynik tego postępowania zależy od ustalenia, czy rozbudowa budynku była zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, gdyż organy administracji trafnie przyjęły, że roboty budowlane związane z tą rozbudową zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. W skardze kasacyjnej skarżąca, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w części dotyczącej uchylenia postanowień organów obu instancji, zarzuciła naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez odstąpienie od podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i naruszenie zasady prawdy obiektywnej, a w konsekwencji błędne ustalenie, że prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postępowanie legalizacyjne "materializujące się w ustaleniu zgodności dobudowy" do budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] w R. części tego budynku, obejmującej piwnicę, parter i część piętra o kształcie nieregularnym, zbliżonym do litery "L", o dłuższych wymiarach 10,5 m x 11,7 m, od strony działki nr [...], jest zasadne i celowe, a rozstrzygnięcie sprawy legalności opisanych robót budowlanych zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy, - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób lakoniczny, niejasny i uniemożliwiający ustalenie stanu faktycznego i prawnego stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia, niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, polegające na niekompletnym odniesieniu się do wszystkich zarzucanych organowi naruszeń prawa oraz przez niewskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, a które odrzucono i z jakich przyczyn, - art. 40 w zw. z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo rozważyły podstawy zawieszenia postępowania na gruncie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy zastosowany tryb legalizacji nie powinien mieć miejsca. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca stwierdziła, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, ale opiera się na błędnym uzasadnieniu. Skarżąca zgodziła się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, według którego wynik postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczętego na skutek podania skarżącej nie był zagadnieniem wstępnym w sprawie, w której zawieszono zaskarżonymi postanowieniami postępowanie. Zakwestionowała jednakże dopuszczalność prowadzenia postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku na działce nr [...] o część określaną jako piwnica i parter oraz piętro o kształcie nieregularnym, zbliżonym do litery "L", o dłuższych wymiarach 10,5 m x 11,7 m, od strony działki nr [...], co uzasadniała tym, że decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego można wydać tylko raz. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono jednakże, że pomimo wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, skarżąca "w sposób pośredni i niewyartykułowany we wnioskach kasacyjnych" dąży do zastosowania przez NSA art. 184 p.p.s.a., z którego wynika, że sąd administracyjny drugiej instancji może wyrazić odmienną ocenę prawną niż sąd administracyjny pierwszej instancji, nawet jeżeli skargę kasacyjną oddala. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Podstawa kasacyjna zawierająca zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie jest jasna. Wynika z niej, że skarżąca kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego co do zasady postępowanie w sprawie legalizacji robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku na działce nr [...] o część określaną jako piwnica i parter oraz piętro o kształcie nieregularnym, zbliżonym do litery "L", o dłuższych wymiarach 10,5 m x 11,7 m, od strony działki nr [...], jest zasadne, gdyż te roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże z analizowanej podstawy kasacyjnej oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżąca to stanowisko Sądu pierwszej instancji kwestionowała z tego powodu, że jej zdaniem roboty budowlane zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę lub że nie wymagały takiego pozwolenia. Jedyne co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej to to, że skarżąca kwestionuje wskazane stanowisko Sądu pierwszej instancji z tego powodu, że decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) można wydać tylko raz. Skarżąca nie wyjaśnia jednakże w skardze kasacyjnej, jakie znaczenie ma w rozpoznawanej sprawie to stwierdzenie. Można się jedynie domyślać, że jest to powiązane z podnoszonymi w skardze twierdzeniami, że taka decyzja została w odniesieniu do określonych robót budowlanych wydana i w związku z tym prowadzone postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe. Ponadto należy mieć na uwadze to, że skarżąca w istocie nie kwestionuje rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, czyli uchylenia postanowień organów obu instancji, którymi zawieszono postępowanie administracyjne, lecz zmierza do tego, aby Sąd drugiej instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stwierdził, że kwestionowane w skardze kasacyjnej stanowisko Sądu pierwszej instancji jest niezasadne, czyli że postępowanie w sprawie legalizacji wskazanych robót budowlanych "nie jest zasadne i celowe" oraz "jest niedopuszczalne". Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że tak ujęta podstawa kasacyjna nie jest zasadna, gdyż przedstawione w skardze kasacyjnej argumenty nie dają podstaw do takich stwierdzeń. Zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu swego wyroku, że postępowanie dotyczące istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę z [...] sierpnia 2005 r., a więc postępowanie dotyczące decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, dotyczy innych robót budowlanych niż te, których dotyczyły zaskarżone postanowienia o zwieszeniu postępowania, zaś skarżąca do tego stwierdzenia w skardze kasacyjnej się nie odniosła. Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. nie jest trafna, gdyż nie wskazuje się w niej, a także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jakie konkretnie okoliczności faktyczne i prawne nie są z uwagi na zarzucane błędy Sądu pierwszej instancji możliwe do ustalenia, nie wskazuje się jakich konkretnie okoliczności faktycznych Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił i do jakich zarzutów się nie odniósł. Nie wyjaśniono też, na czym polega zarzut, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał, które ustalenia zostały przez ten Sąd przyjęte, a które odrzucone. Wskazane mankamenty skargi kasacyjnej są istotne, gdyż, jak już zostało powiedziane, wynika z niej, że skarżąca nie kwestionuje samego rozstrzygnięcia, lecz jedynie jego uzasadnienie, w szczególności stanowisko Sądu pierwszej instancji, że prowadzenie postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do określonych robót budowlanych jest zasadne, przy czym jedynym zarzutem, który da się odczytać ze skargi kasacyjnej jest zarzut, iż decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego można wydać tylko raz. W związku z tym ponownie należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu swego wyroku, że postępowanie dotyczące istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę z [...] sierpnia 2005 r., a więc postępowanie dotyczące decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, dotyczy innych robót budowlanych niż te, których dotyczyły zaskarżone postanowienia o zwieszeniu postępowania. W związku z tym oceniana podstawa kasacyjna powinna zawierać konkretne odniesienie się do tego stwierdzenia, a nie jedynie ogólnie ujęte zarzuty. Także podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 40 w zw. z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229, ze zm.) nie została bliżej wyjaśniona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zaś poczynione przy jej przytoczeniu zastrzeżenie, że jest to zarzut "posiłkowy" nic nie mówi. Jak się wydaje, łączy się ona z zasadniczym twierdzeniem skarżącej, według której prowadzenie postępowania legalizacyjnego nie było zasadne. Jednakże to zasadnicze twierdzenie jest oparte – jak już zostało powiedziane – na tezie, według której decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego można wydać tylko raz, która nie została bliżej wyjaśniona, w szczególności w kontekście stanowiska Sądu pierwszej instancji, z którego wynika, że postępowanie administracyjne, którego dotyczy rozpoznawana sprawa, nie obejmowało robót budowlanych, w których wydano decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze NSA skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.