II OSK 2763/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. G. i C. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 220/17 w sprawie ze skargi A. G. i C. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 25 maja 2017 r., sygn. II SA/Ke 220/17 oddalił skargę A. G. i C. G. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2017 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] października 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej upzp), w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Jednakże w niniejszej sprawie samo nawiezienie ziemi nie spowodowało zmiany sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu, gdyż jego przeznaczenie jest wciąż takie samo - stanowi on grunt rolny. Natomiast przy nie zmienionym sposobie zagospodarowania terenu, zmienił się jedynie sposób użytkowania gruntu rolnego – z pola uprawianego na ugór. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: prawa materialnego, a mianowicie art. 59 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 2 upzp polegające na jego niezastosowaniu i uznaniu, że nawiezienie kilkumetrowej hałdy ziemi na nieruchomość nie stanowi zmiany sposobu jej zagospodarowania; przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej Kpa) w zw. z art. 105 § 1 Kpa, poprzez bezzasadne oddalenie skargi na decyzję SKO utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, b) art. 3 § 1 Ppsa w. z art. 7, 77, 80 Kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, sprzeczność poczynionych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego wskazującego jednoznacznie na zmianę sposobu zagospodarowania terenu. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie przedmiotowej sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. Uczestnicy postępowania J. K. i B. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Kluczowy w przedmiotowej sprawie jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 59 ust. 3 pkt 2 upzp. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że samo nawiezienie ziemi nie spowodowało zmiany sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu, gdyż jego przeznaczenie jest wciąż takie same - stanowi on grunt rolny. Podstawowe znaczenie dla zastosowania powołanego przepisu ma kwestia, czy doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu. Oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie. Nie można abstrakcyjnie, w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy, powoływać się na to że w każdej sytuacji nawiezienie ziemi na nieruchomość stanowi zmianę zagospodarowania nieruchomości. Dokonanie niwelacji terenu rolnego, jakie miało miejsce w przedmiotowej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w żadnym razie nie doprowadziło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu właśnie z uwagi na to, że grunt jest dalej gruntem rolnym. W pewnych okolicznościach ukształtowanie wysokiej na kilkanaście czy kilkadziesiąt metrów hałdy z nawiezionych odpadów mogłoby doprowadzić do wykluczenia rolniczego wykorzystania nieruchomości, ale taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa procesowego, stwierdzić należy, że nie jest w ogóle sporny stan faktyczny niniejszej sprawy, który jest jednoznaczny, a jedynie to czy określone działania właścicieli nieruchomości poprzez nawiezienie ziemi wypełniały hipotezę art. 59 ust. 3 upzp. W żadnym razie Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 3 § 1 Ppsa w. z art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa, ponieważ jedyną wątpliwością w sprawie jest kwalifikacja ustalonego stanu faktycznego, a nie konieczność jego uzupełnienia czy poczynienia dodatkowych wyjaśnień co do stanu faktycznego. Przepisy art. 7, art. 77 oraz art. 80 Kpa nie modyfikują bowiem treści art. 59 ust. 3 upzp, zatem nie mogło dojść do kwalifikacji przez Sąd I instancji danych prac jako zmiany zagospodarowania terenu z uwagi na treść powołanych przepisów. W tym kontekście nie mógł również odnieść skutku zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 105 § 1 Kpa, ponieważ skoro Sąd I instancji uznał, że art. 59 ust. 3 upzp nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania, to tym samym oddalenie skargi na decyzję umarzającą postępowanie było jak najbardziej prawidłowe. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.