II OSK 277/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 322/07 w sprawie ze skargi H. G. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 322/07 oddalił skargę H. G. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] wydaną w sprawie choroby zawodowej. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. decyzją z dnia [...] stwierdził brak podstaw do rozpoznania u H. G. choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy w dniu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 listopada 2005 r. II SA/Sz 923/04 uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] stwierdzając, że na tle regulacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), brak jest podstaw prawnych do eliminowania z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu ze względu na zbyt mały stopień tego uszkodzenia. Sąd podkreślił, że istotne dla sprawy jest ustalenie czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy stwierdzonym u skarżącego uszkodzeniem słuchu, a warunkami pracy, którą wykonywał, tzn. ustalenie występowania hałasu w środowisku pracy. Występowanie tego czynnika, przynajmniej na niektórych stanowiskach, na których skarżący był zatrudniony zostało potwierdzone. Sąd uznał, że organ winien ocenić czy stwierdzone narażenie na hałas mogło spowodować u skarżącego uszkodzenie słuchu, czy też nie, i jakie w takim przypadku czynniki pozazawodowe mogły go spowodować. W konsekwencji wyroku organ odwoławczy zobowiązany był do ponownego rozpoznania odwołania strony od decyzji organu pierwszej instancji. Strona podnosiła tam m.in., że przeprowadzone wyniki badań środowiska pracy nie są adekwatne do tych warunków pracy, w których pracował. Skarżący wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. posiada pomiary na stanowisku kierowcy samochodu ciężarowego nowej generacji, w których poziom hałasu wynosi 71,8 dB(A)-73.3 dB(A), natomiast samochody [...] i [...], na których pracował były o wiele bardziej hałaśliwe niż wykazano to w ekspertyzie. W toku postępowania organ odwoławczy pozyskał opinię [...] Centrum Medycyny [...] Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego [...] w G. Kliniki Chorób Zawodowych i Wewnętrznych w G., z której wynika, że badania audiologiczne wykonane u H. G. przeprowadzone w okresie od [...] do [...] w Instytucie Medycyny [...] w G. wykazały, iż poziom niedosłuchu nie spełnia kryteriów do rozpoznania choroby zawodowej zarówno według zasad obowiązujących na podstawie rozporządzenia RM z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, tj. ISO ucha prawego 26 dB i 17 dB, ISO ucha lewego 41 dB i 47 dB, jak również według zasad obowiązujących na podstawie rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. Ponadto w badaniach środowiskowych udokumentowano jedynie [...] lata pracy H. G. w hałasie ponadnormatywnym, jako [...]. W latach [...] –[...] był on kierowcą samochodów ciężarowych marki [...] i [...] bez narażania na ponadnormatywny hałas, co zostało zbadane przez symulowane pomiary przeprowadzone w Oddziale Laboratoryjnym Wojewódzkiej Stacji Sanitarno Epidemiologicznej Higieny Pracy w S.. Podkreślono również, iż H. G. do [...] r. spełniał kryteria słuchu obowiązujące kierowców zawodowych. W ocenie Centrum słuch H. G. nie spełniał kryteriów klinicznych do rozpoznania niedosłuchu zawodowego ze względu zbyt dobry słuch ucha prawego. Nie udokumentowano również co najmniej 10 lat narażenia strony na hałas ponadnormatywny. Centrum podtrzymało opinię wydaną w dniu [...] przez Instytut Medycyny [...] w G. o braku podstaw do rozpoznania u H. G. choroby zawodowej niedosłuchu zawodowego. Następnie organ odwoławczy wystąpił do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z prośbą o dokonanie analizy zgromadzonej dokumentacji oraz wydanie ostatecznej opinii w sprawie choroby zawodowej H. G.. W dniu [...] H. G. został ponownie zbadany. W oparciu o te badania Instytut Medycyny Pracy w Ł. podtrzymał orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Z uzasadnienia wynika, że wymieniony pracował na stanowisku kierowcy i był narażony na hałas w latach [...]-[...]. W konsultacji otolaryngologicznej rozpoznano obustronne odbiorcze upośledzenie słuchu spełniające warunki wymaganego kryterium do rozpoznania choroby zawodowej, jednak progresja niedosłuchu nastąpiła po ustaniu narażenia w [...] r. i nie jest etiologicznie związana z hałasem w środowisku pracy. W dniu [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w S. utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że za chorobę zawodową można uznać tylko wybrane schorzenia spełniające określone kryteria medyczne i formalno-prawne. Podstawą do stwierdzenia choroby zawodowej jest wykazanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy charakterem wykonywanej pracy, a powstałymi objawami chorobowymi. Przy czym jednostka chorobowa musi być ujęta w wykazie chorób zawodowych stanowiących załącznik do rozporządzenia. Kryterium medyczne oznacza konieczność stwierdzenia symptomów określonych i charakterystycznych dla choroby zawodowej. Rozpoznane u H. G. objawy ubytku słuchu nie potwierdzają natomiast ich zawodowego charakteru. Upoważnione jednostki orzecznicze medycyny pracy zgodnie potwierdziły, że zmiany słuchu u strony nie są, w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, zaliczane do chorób zawodowych, a do ich powstania mogły przyczynić się inne warunki niż związane z wykonywaniem pracy. Oceniając wartość dowodową orzeczeń lekarskich organ odwoławczy uznał, że spełniają one wymogi określone w § 8 ust. 1 wskazanego rozporządzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie H. G. zarzucił naruszenie § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Sądu z dnia 13 listopada 2005 r. II SA/ Sz 923/04. Zdaniem skarżącego opinia [...] Centrum Medycyny [...] z dnia [...] zawiera szereg błędów i nieścisłości, w szczególności: - w badaniach środowiskowych udokumentowano [...] lat pracy, a nie jak wskazuje się [...] lata pracy skarżącego; - wykonywanie przez skarżącego od [...] r. zawodu kierowcy nie świadczy o tym, że do [...] r. skarżący słyszał znacznie lepiej niż w trakcie badań w [...]; - brak jest wyników badań, że samochody ciężarowe, na których pracował skarżący, nie emitowały ponadnormatywnego hałasu; - błędne określenie, że nienormatywnym jest hałas przekraczający 85 dB, podczas 8 godzinnego czasu pracy, zamiast 81 dB; - błędy w datach aktów prawnych powoływanych w decyzji. Podobnie zaskarżona decyzja stwierdza, iż skarżący pracował w latach [...]-[...] w narażaniu na hałas, a dalej, że nie spełnia on kryteriów do rozpoznania niedosłuchu zawodowego, gdyż nie udokumentowano co najmniej [...] lat narażenia na hałas. Organ z jednej strony wskazuje, że skarżący wykonywał pracę w warunkach narażenia na hałas, z drugiej strony stwierdza, iż nie ma podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu ze względu na zbyt małe średnie ubytki słuchu w uchu lepiej słyszącym. Zdaniem skarżącego organ nie powinien ograniczać się do wykazania braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy wykonywaną pracą a nabytą chorobą, ale przede wszystkim udowodnić, że zachorowanie jest skutkiem innej przyczyny niż warunki pracy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Jednocześnie stwierdził, że nie jest właściwy do różnicowania przyczyn stwierdzonej choroby w zakresie czynników zawodowych i pozazawodowych; kompetencję taką posiadają jednostki orzecznicze. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Sąd przywołał treść § 1 ust. 1, § 7 ust. 4, § 8 ust. 1 oraz § 10 ust. 1 tego aktu prawnego i stwierdził, że przepisy rozporządzenia nie upoważniają organów do oceny orzeczeń lekarskich wydanych w przedmiocie choroby zawodowej. Oznacza to, że organy inspekcji sanitarnej nie mogą wydać decyzji stwierdzającej istnienie choroby zawodowej lub odmawiającej takiego stwierdzenia, wbrew lub niezgodnie z orzeczeniem lekarskim, jeżeli zostało wydane zgodnie z rozporządzeniem, nie jest sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym i nie budzi zastrzeżeń co do rozpoznania choroby. Jeżeli więc jednostki orzecznicze stwierdziły, że zmiany chorobowe u skarżącego nie odpowiadają kryterium choroby zawodowej, to wydanym decyzjom nie można zarzucić sprzeczności z prawem. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 p.p.s.a. H. G., reprezentowany przez radcę prawnego A. S., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagał się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., poprzez zupełnie dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd pierwszej instancji jako decydujące uznał orzeczenia lekarskie. Tymczasem nie zwalnia to organu od obowiązku oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym każdego dowodu z osobna, w oparciu o dyspozycję art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. W przeciwnym wypadku doprowadziłoby to do sytuacji, że ciężar i obowiązek wydania decyzji zostałby scedowany z organu na medyczną jednostkę orzeczniczą. W oparciu o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2005 r. OSK 1622/04 (publ. Legalis...) skarżący stwierdził, że to organ musi udowodnić, iż to czynnik nie związany z pracą był wyłącznie przyczyną powstania choroby. Ponadto jako zupełnie bezzasadną i nieudowodnioną należy traktować sugestię [...] Centrum Medycyny [...], że skoro skarżący cierpi na określone choroby, to może przyjmować wskazane leki, które z kolei mogą powodować uszkodzenia słuchu. Sugestia ta nie jest na tyle jednoznaczna, aby obalić domniemanie dotyczące powstania choroby w związku z narażeniem zawodowym. Rolą organów jaki i Sądu pierwszej instancji było wyjaśnienie powyższych kwestii poprzez m.in. zażądanie opinii uzupełniającej od lekarskiego organu orzeczniczego, czego zaniechano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga więc nie tylko ich prawidłowego określenia w samej skardze, ale stosownie do art. 176 p.p.s.a. w ogóle ich przytoczenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem skarżącego przez Sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 96, postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 9). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut nieokreślonego naruszenia prawa materialnego, czy też zarzut naruszenia nie wskazanych przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, ONSA WSA 2004, nr 3, poz. 72, s. 142). Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna jedynie w części czyni zadość opisanym wyżej wymogom. Odnosząc się do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie przed sądami administracyjnymi reguluje ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z tym w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które są stosowane przez organy administracji w prowadzonym przez nie postępowaniu. Sądy administracyjne, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej, stosują środki przewidziane w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem skoro Sąd pierwszej instancji nie stosował przepisów art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. nie można stawiać mu zarzutu ich naruszenia. Wobec tego omawiany zarzut, jako wadliwie postawiony nie mógł zostać uznany za usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.