II OSK 277/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 420/08 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 roku, sygn. akt II SA/Lu 420/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] lutego 2008 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części (dwa pomieszczenia) budynku gospodarczo-warsztatowego na lakiernię i wulkanizację na działce nr [...] w K. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Wójt Gminy M. na wniosek R. S. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł E. K. domagając się jej uchylenia. W odwołaniu podniesiono, że na obszarze, na którym położna jest działka nr [...] w sąsiedztwie znajduje się zabudowa siedliskowa. Ponadto odwołujący się wskazał, że jest osobą schorowaną, a udzielenie zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku utrudni mu "bytowanie po sąsiedzku". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy podniósł, iż na obszarze planowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem w celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy organ musi określić obszar analizowany w danej sprawie, a następnie przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo stwierdził, że planowana inwestycja mieści się w parametrach istniejącej zabudowy, spełnia wymogi wynikające z istniejących wskaźników zagospodarowania terenu oraz nie stoi w sprzeczności z wymaganiami ładu przestrzennego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł E. K. domagając się jej uchylenia. W skardze podniesiono, że planowana inwestycja może mieć negatywny wpływ na zdrowie i warunki bytowe skarżącego. Wskazał, że w odniesieniu do przedmiotowego budynku zostały już wydane trzy decyzję budowlane, a inwestor od początku świadomie nie wskazywał precyzyjnie swoich zamierzeń, które miały prowadzić do utworzenia na jego działce lakierni. Stwierdził także, że dotychczasowa działalność prowadzona w przedmiotowym budynku zatruwa otoczenie i wpływa na pogorszenie stanu zdrowia skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia [...] listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wiąże się z oceną przyszłego zamierzenia inwestycyjnego. Sąd wskazał, że w przypadku braku miejscowego planu, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, w toku postępowania organ administracyjny zobowiązany jest wyznaczyć obszar analizowany i zbadać stan przyszłej inwestycji w kontekście odpowiedniego jej umiejscowienia w terenie oraz skorelowania jej z innymi elementami infrastruktury i dotychczasowej zabudowy na tym terenie. Szczegółowe warunki badane przed podjęciem decyzji określone zostały w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Niespełnienie któregokolwiek z tych warunków podobnie jak warunków wskazanych w przepisach wykonawczych, powoduje odmowę ustalenia warunków zabudowy. Wobec niestwierdzenia ich naruszenia, brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Od powyższego wyroku E. K. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja organu I instancji została wydana prawidłowo, podczas gdy organ nie dochował należytej staranności przy rozpatrywaniu sprawy odstępując od wnikliwej analizy czy zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa". Nowe przeznaczenie budynku "poważnie i negatywnie ingeruje w domostwo skarżącego, nadto nie zbadano kompleksowego wpływu budynku na otoczenie". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ wydając decyzję nie wziął pod uwagę wszelkich okoliczności mających istotne znaczenie dla planowanej inwestycji. Nie zbadał w należyty sposób jaki wpływ będzie miała planowana inwestycja na najbliższe otoczenie, a także czy jest ona zgodna z dyspozycją art. 62 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy. Zdaniem skarżącego, poszerzenie działalności prowadzonej na działce nr [...] jest sprzeczne z zasadą "dobrego sąsiedztwa", spowoduje ono negatywną ingerencję w dotychczasowy porządek istniejącej infrastruktury. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. S. wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi stwierdzono, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zostały błędnie sformułowane. Wskazano także, że kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega orzeczenie Sądu I instancji, a nie decyzja administracyjna. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Nie można bowiem odmówić słuszności wskazanemu w skardze kasacyjnej zarzutowi naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również zarzutowi niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organy zawartej w art. 7 k.p.a. zasady zobowiązującej je do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przy jednoczesnym uwzględnieniu słusznego interesu obywateli. Jest poza sporem, że to właśnie na organie administracyjnym spoczywa obowiązek zarówno wyczerpującego zebrania jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony. Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja wydana została w oparciu o wadliwie sporządzoną, ogólnikową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotem niniejszej sprawy jest zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku gospodarczo-warsztatowego na lakiernię co wymagało wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunków w nim wymienionych. Do nich należy między innymi "zasada dobrego sąsiedztwa", uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do sposobu zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijna całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe. Tak więc charakter nowej inwestycji powinien odpowiadać charakterystyce urbanistycznej już istniejącej zabudowy terenu. Zatem obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy jest określenie charakteru otaczającej przedmiotowy obiekt zabudowy i odniesienie się do tej kwestii. Warunki określania cech nowej inwestycji reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia ustalając wymagania dotyczące nowej inwestycji organ wyznacza wokół działki, na której jest położony obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, jak i granice obszaru analizowanego. W niniejszej sprawie, co nie zostało zauważone przez Sąd I instancji organy obu instancji nie dokonały analizy kontynuacji funkcji przy wydawaniu kontrolowanej decyzji. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym również użytkowania istniejących obiektów. W niniejszej sprawie z "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" jedynie wynika, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa. Brak jest jakiegokolwiek odniesienia do istnienia na tym terenie obiektów stanowiących przedsięwzięcia wymagające sporządzenia raportu i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W aktualnie istniejącym budynku gospodarczo-warsztatowym wykonywano dotychczas usługi o charakterze rzemieślniczym (konserwacja i naprawa samochodów osobowych). Zmiana funkcji obiektu polegająca na wprowadzeniu usług uciążliwych do jakich należy lakiernictwo – powoduje konieczność ustosunkowania się, czy wprowadzenie tego rodzaju nowej funkcji można uznać za kontynuację istniejącego na tym terenie sposobu zagospodarowania, inaczej mówiąc, czy spełniony został warunek zamieszczony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarówno dołączona do akt analiza jak i uzasadnienia obydwu decyzji pozbawione są ustaleń i rozważań w tym zakresie. W sytuacji kiedy organy uznały, iż planowana zmiana sposobu zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy to wydanie takiej decyzji było możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1–5. Przeprowadzając zatem analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie, o którym mowa w pkt 1 ust. 1 art. 61 cyt. ustawy, należało uzasadnić dlaczego przyjęto, iż planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu z warsztatu samochodowego na lakiernię będzie stanowiła kontynuację funkcji parametrów cech kształtowania zabudowy. Uzasadnienia decyzji organów I i II instancji nie zawierają żadnych ustaleń dotyczących wymienionej wyżej kwestii. Ograniczenie się organu II instancji do poinformowania stron o tym, iż przesądzające znaczenie dla tej inwestycji będzie miała decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację nie zwalniało organów od rozpatrzenia sprawy w aspekcie spełnienia wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1–5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niedostrzeżenie przez Sąd I instancji wskazanych wyżej uchybień koniecznym czyni uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (art. 258-261 p.p.s.a.). Z tych względów wniosek pełnomocnika pozostawiono bez rozpoznania. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 185 § 1 k.p.a. orzekł jak w sentencji.