II OSK 277/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt II SA/Po 748/19 w sprawie ze skargi L. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 29 września 2021 r. sygn. akt II SA/Po 748/19 oddalił skargę L. G. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] ustalającą na rzecz W.P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego na terenie położonym w K., przy ul. [...], oznaczonym jako działka nr [...], obr. [...]. Sąd I instancji stwierdził, że organy zasadnie uznały, iż planowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy oraz wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślono, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, zabezpieczone jest również uzbrojenie terenu w infrastrukturę techniczną wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren uzyskał pozytywne uzgodnienia i opinie, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dla wykazania prawidłowości poszczególnych wskaźników, cech i parametrów nowej zabudowy przyjętych w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, powołano właściwe przepisy. W świetle powyższego Sąd uznał, iż wobec spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej upzp) organ był uprawniony do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a rozstrzygnięcia organów obu instancji pozbawione są naruszeń, które skutkowałyby uwzględnieniem skargi w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa). 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie, tj. art. 61 upzp w zw. z § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej rozporządzenie) poprzez błędne uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji (załączniki do tej decyzji) spełniają wymagania określone w przepisach § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia w sytuacji, w której wymagania te nie zostały spełnione; 2) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Ppsa w zw. z art. 7, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 140 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej Kpa), poprzez nieuzasadnione i błędne przyjęcie przez Sąd, wbrew treści decyzji organu I instancji, iż organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, a decyzja zawiera stosowne uzasadnienie w tym zakresie; b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Ppsa w zw. z art. 6 w zw. z art. 140 Kpa poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, iż ustalenie w toku postępowania administracyjnego obszaru analizowanego nastąpiło bez podstawy prawnej i z naruszeniem przepisów Kpa o dowodach, w szczególności, że poczyniono w toku postępowania odwoławczego ustalenia, że front działki nr [...] wynosi ok. 41 m, a granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż 123 m, w sytuacji gdy ani w decyzji organu I instancji, ani w części opisowej i graficznej tej decyzji nie ma takiego wyznaczenia, a sam organ odwoławczy nie był uprawniony, bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, do takiego uzupełnienia istotnych braków formalnych decyzji organu I instancji; c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Ppsa w zw. z art. art. 6, art. 77 i art. 123 w zw. z art. 140 i art. 136 § 1 Kpa poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 ust. 1 rozporządzenia) zawarta w załączniku nr 2 do decyzji organu I instancji odnosi się do obszaru analizowanego opisowo określonego w zaskarżanej decyzji organu odwoławczego, w sytuacji gdy brak było podstaw faktycznych i prawnych do przyjęcia tego ustalenia, gdyż poczynienie takiego ustalenia przez organ odwoławczy w braku ustalenia i wyznaczenia tego obszaru w decyzji organu I instancji, wymagało postępowania dowodowego, którego organ odwoławczy nie przeprowadził. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Wobec tego, że skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostali uczestnicy postępowania nie zażądali przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 3.4. W pierwszej kolejności wskazać należy na istotny brak precyzji w konstruowaniu zarzutów skargi kasacyjnej, który w dużym stopniu ogranicza zakres kontroli instancyjnej w niniejszej sprawie. Skarżący wskazując na brak załącznika graficznego do decyzji z wynikami analizy zarzuca naruszenie przepisów, które nie dotyczą jednak tego jakie załączniki ma zawierać decyzja o warunkach zabudowy. Również zarzut naruszenia art. 61 upzp bez podania konkretnego ustępu tego artykułu wymyka się spod kontroli instancyjnej. 3.5. Natomiast wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej wskazują na uchybienie przy wyznaczaniu obszaru analizowanego. Jednak wbrew tym zarzutom wyznaczenie obszaru analizowanego nie następuje w samej decyzji o warunkach zabudowy, lecz jest dokonywane na etapie poprzedzającym sporządzenie projektu decyzji tj. przy sporządzeniu analizy urbanistycznej. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia do decyzji załącza się jedynie wynik tej analizy. W aktach administracyjnych znajduje się taka analiza (karty 132-153), w ramach której wyznaczony został obszar analizowany. Analiza ta zawiera zarówno część graficzną i opisową. Szerokość frontu działki jak i wielkość obszaru zostały w tej analizie określone. Ponadto ustalenie poszczególnych parametrów zabudowy zostało w analizie szczegółowo wyjaśnione. 3.6. W związku z tym niezasadny jest zarzut naruszenia § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia, ponieważ przepisy te odnosiły się do zasad wyznaczenia obszaru analizowanego i miały zastosowanie na etapie dokonywania analizy, a nie wydawania decyzji. Na etapie wydawania decyzji nie następuje wyznaczenie obszaru analizowanego. 3.7. W konsekwencji niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 7, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 140 Kpa, skoro w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wyznacza się obszaru analizowanego. Skarżący natomiast w żaden sposób nie podważył w skardze kasacyjnej prawidłowości samej analizy urbanistycznej. Ponadto oparcie zaskarżonej decyzji na powołanej analizie urbanistycznej nie oznacza, wbrew zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Ppsa w zw. z art. 6 w zw. z art. 140 Kpa, że ustalenie w toku postępowania administracyjnego obszaru analizowanego nastąpiło bez podstawy prawnej i z naruszeniem przepisów Kpa o dowodach. Nie ma racji również skarżący wskazując, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu odnosi się do obszaru analizowanego opisowo określonego. Analiza urbanistyczna zawiera załącznik graficzny, a w części opisowej wskazano szczegółowo działki znajdujące się w tym obszarze (80 pozycji) i ich parametry w zakresie tak intensywności zabudowy jak i szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków garażowych (20 pozycji). Postępowanie dowodowe zostało zatem przeprowadzone w sposób wystarczający w oparciu o powyższą analizę. W świetle powyższego nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Ppsa w zw. z art. art. 6, art. 77 i art. 123 Kpa w zw. z art. 140 i art. 136 § 1 Kpa. 3.8. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem bezzasadne. 3.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 Ppsa., orzeczono jak sentencji.