II OSK 2776/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: sekretarz sądowy Kacper Gawryś po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 578/21 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 27 września 2021 r. nr 1051/2021 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 578/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. (dalej: "skarżąca", "spółdzielnia") na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "DWINB") z 27 września 2021 r., nr 1051/2021, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, (dalej: "PINB") z 26 lipca 2021 r., nr 1760/2021 w przedmiocie nałożenia na skarżącą grzywny w wysokości 50 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 26 lipca 2021 r., nr 77/2021, a wynikającego z decyzji PINB z 4 listopada 2020 r., nr 1007/2020, nakazującej spółdzielni rozbiórkę skrajnego rzędu balkonów usytuowanych przy wewnętrznym dziedzińcu, od strony granicy z działką nr [...] oraz pochylni usytuowanych przy frontowej elewacji budynku, wzdłuż ulicy B. we W. wykonanych , niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i przepisami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", złożyła skarżąca zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 7 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.), dalej: "u.p.e.a." poprzez niewłaściwe zastosowanie co miało wpływ na rozpoznanie sprawy poprzez nałożenie obowiązku finansowego zapłaty grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, który jest niewykonalny, bo skarżąca nie posiada prawa do dysponowania w celach budowlanych nieruchomościami, których dotyczy obowiązek rozbiórki, bowiem: a) decyzja została skierowana do skarżącej jako dłużnika, nie jest zaadresowana do inwestora/właściciela - Gminy [...], która przed wydaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie wydanej przez siebie (Prezydenta Wrocławia) decyzji - pozwolenie na budowę przyjęła przebudowany gminny chodnik protokołem zdawczo-odbiorczym jako właściciel drogi i chodnika/pochylni , nabywając prawa inwestycyjne; chodnik ten nie stanowi zarazem części budynku przy ul. B. [...] we W.; skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego do władania chodnikiem/pochylnią w pasie drogi miejskiej, ul. B. we W.; decyzja jest zatem niewykonalna; b) decyzja nakazuje rozbiórkę części budynku przy ul. B. [...] we W., tj. skrajnego rzędu balkonów w zakresie, których to prac skarżąca nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; spółdzielnia wykonując zarząd powierzony nieruchomością na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie ma tytułu prawnego do prowadzenia na terenie tej nieruchomości prac rozbiórkowych czyli prac przekraczających zwykły zarząd nieruchomością wspólną (czynności powtarzalne, typowe aktywności związane z bieżącym administrowaniem nieruchomością wspólną, związane z utrzymaniem nieruchomości wspólnej w stanie niepogorszonym), tj. może prowadzić prace budowlane jedynie w zakresie konserwacji, napraw i remontów, a czynności przekraczające zwykły zarząd tylko w takim zakresie w jakim udzielono jej zgodę stosownie do unormowań zawartych w ustawie o własności lokali – art. 27 ust. 2 i 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 22 uchwały właścicieli lokali wyrażających zgodę na dokonanie takiej czynności – por. R. Dziczek, Komentarz do ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, art. 27, pub. LEX.; . c) decyzja nakazuje rozbiórkę chodnika miejskiego nazywając go "pochylnią", posadowionego na nieruchomości Gminy [...] (droga ul. B. we W.), do której to nieruchomości spółdzielnia nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane; d) decyzja nakazuje rozbiórkę skrajnego rzędu balkonów niestanowiących odrębnych budowli, które nie mogłyby być wyburzone bez ingerencji w strukturę budynku przy ul. B. [...], a usytuowanych od strony granicy z działką nr [...] z wadliwym uzasadnieniem, że balkony wybudowano rzekomo z naruszeniem minimalnej odległości balkonów od działki nr [...] przy pominięciu faktu, że zabudowa przedmiotowym budynkiem jest zabudową pierzejową, że decyzją lokalizacyjną nr 244/89 z 24 listopada 1989 r. i wytycznymi z 9 maja 1989 r. przesądzono, że jest to zabudowa uzupełniająca, że inwestor ma odtworzyć historyczną linię zabudowy pierzei ul. B.; zatem organ błędnie uznał, że minimalna odległość skrajnego rzędu balkonów odnosi się do działki gruntu [...], gdy tymczasem zastrzeżenie tej minimalnej odległości ma zastosowanie od czoła balkonu czyli do granicy działki [...], nie ma zaś zastosowania do boku balkonu, który leży w przebiegu pierzei, bo do przedmiotowego budynku będzie przylegał następny budynek zlokalizowany na działce [...]; istniejące zaś na działce [...] garaże będą zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyburzone. W ocenie skarżącej takie błędne zastosowanie przepisów rozporządzenia stanowi rażące naruszenie prawa; e) przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, pod sygn. akt III OSK 1302/22, toczy się postępowanie ze skargi kasacyjnej skarżącej, której przedmiotem jest żądanie uchylenia i stwierdzenia nieważności wszystkich decyzji poprzedzających wydanie postanowienia egzekucyjnego będącego przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie; Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w tym postępowaniu wydał postanowienie sygn. akt III OSK 1302/22 z 29 czerwca 2022 r. wstrzymujące wykonalność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu – co do której wykonania przymusza postanowienie egzekucyjne skarżone w niniejszym postępowaniu. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca zarzuciła, że zarówno decyzja nakazująca rozbiórkę, jak i postanowienia wydane w toku postępowania egzekucyjnego zostały skierowane do niewłaściwych adresatów. Decyzja rozbiórkowa jest niewykonalna, ponieważ spółdzielnia nigdy nie będzie posiadała prawa do dysponowania nieruchomościami objętymi obowiązkiem egzekucyjnym. Podniesiono, że skarżąca nie może zburzyć chodnika Gminy [...], nie może też zburzyć balkonów stanowiących współwłasność wielu osób i podmiotów. W ocenie skarżącej powyższe oznacza, że zarówno decyzja rozbiórkowa jak też skarżone postanowienia egzekucyjne nie mogą być egzekwowane do czasu doprowadzenia tych orzeczeń do stanu zgodnego z prawem. W szczególności muszą one być zaadresowane do osób, które mogą wykonać nałożony obowiązek wyburzenia – jeżeli po ponownym rozpatrzeniu sprawy taki obowiązek zostanie orzeczony. Do tego czasu, w ocenie skarżącej egzekucja jest wykluczona, bo prowadzi w istocie do zachowań bezprawnych. Skarżąca zaznaczyła również, że obecne przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy się postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją DWINB utrzymującą w mocy decyzję PINB z 31 sierpnia 2020 r., nr 1839/ nakazującą rozbiórkę pochylni oraz skrajnego rzędu balkonów. Postępowanie to toczy się z wniosku dwóch pominiętych stron postępowania D.T. i G.C. Podsumowując spółdzielnia zarzuciła, że oddalenie zarzutów jest konsekwencją zaniechania wyjaśnienia sprawy i prowadzi do wymuszenia wykonania obowiązku trwale niewykonalnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Będące przedmiotem skargi kasacyjnej postanowienie DWINB z 27 września 2021 r., nr 1051/2021 dotyczyło nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym – wynikającego z ostatecznej i prawomocnej decyzji DWINB z 4 listopada 2020 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB z 31 sierpnia 2020 r., nakazującą spółdzielni rozbiórkę skrajnego rzędu balkonów usytuowanych przy wewnętrznym dziedzińcu, od strony granicy z działką nr [...] oraz pochylni usytuowanych przy frontowej elewacji budynku, wzdłuż ulicy B. we W. wykonanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i przepisami. Granice rozpoznawanej sprawy wyznaczają przepisy art. 119-126 u.p.e.a. Istota sądowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia polega zatem na weryfikacji zgodności z prawem przeprowadzonego przez właściwe organy postępowania egzekucyjnego obowiązku niepieniężnego rozbiórki oraz prawidłowości zastosowanych środków egzekucyjnych, w tym przypadku grzywny w celu przymuszenia. Przedmiotem sprawy poddanej kontroli Sądu pierwszej instancji nie była natomiast weryfikacja ostatecznej i prawomocnej decyzji merytorycznej orzekającej o nakazie rozbiórki ściśle określonych obiektów, która podlega wykonaniu w trybie przymusu administracyjnego wobec uchylania się przez zobowiązanego od dobrowolnego wykonania obowiązku rozbiórki. Stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej polega na ustaleniu, czy zaistniały określone w ustawie przesłanki podmiotowe (dotyczące zobowiązanego) i przedmiotowe (odnoszące się do egzekwowanego obowiązku), pozwalające na zastosowanie przewidzianych w ustawie środków egzekucyjnych w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Celem bowiem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków, wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ egzekucyjny nie jest natomiast władny w jakikolwiek sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która stając się decyzją ostateczną i nie będąc dobrowolnie wykonana podlega przymusowemu wykonaniu. Skoro zatem w postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości dokonywania oceny prawidłowości ostatecznej decyzji podlegającej wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej, wszelkie argumenty skarżącej kwestionujące zasadność nałożonego na nią ostateczną decyzją obowiązku, nie mogły zostać uwzględnione zarówno w postępowaniu przed organami obu instancji, jak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Wobec powyższego podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia skierowania decyzji rozbiórkowej do niewłaściwego podmiotu wykracza poza granice badanej sprawy. Skarżąca usiłuje bowiem wstrzymać egzekucję poprzez negowanie prawidłowości ostatecznej decyzji, którą zostały nałożone obowiązki. Tymczasem dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja PINB z 31 sierpnia 2020 r., nr 1839/2020 utrzymana w mocy decyzją DWINB z 4 listopada 2020 r., nr 1007/2020, to obowiązek istnieje i podlega wykonaniu. Jednocześnie nie ma tutaj znaczenia, kwestia wniesienia przez skarżącą skargi do WSA w Warszawie na decyzję GINB, którą odmówiono stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji DWINB. Dopóki bowiem nie zostanie wyeliminowania z obrotu wspomniana decyzja nakładająca obowiązki, dopóty skarżąca będzie zobowiązana do jej wykonania, zaś w niniejszym postępowaniu prawidłowość tej decyzji nie podlega weryfikacji. Ponadto skarga na decyzję GINB, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji DWINB została rozpoznana bowiem wyrokiem z 25 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1598/21 WSA oddalił skargę, a rozstrzygnięciem z 6 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1302/22, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA. Bez wpływu na prawidłowość wydanych w niniejszej sprawie postanowień jest również powołana w skardze kasacyjnej okoliczność, że przed GINB prowadzone jest postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją DWINB utrzymującą w mocy decyzję PINB z 31 sierpnia 2020 r. nakazującej rozbiórkę. Egzekucja administracyjna jest bowiem prowadzona w oparciu o obowiązek wynikający z funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji ostatecznej. Natomiast wszczęcie postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją rozbiórkową nie zmienia charakteru tej decyzji. Podsumowując wskazać należy, że spółdzielnia będąca adresatem obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji DWINB nie dokonała rozbiórki. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji, dokonał prawidłowej kontroli postępowania przeprowadzonego przez organy egzekucyjne i rozstrzygnięcia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej orzekającej rozbiórkę. Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.