II OSK 2782/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wieluń od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 września 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 402/24 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 12 września 2013 r. nr XXXII/388/13 w przedmiocie nadania statutu Muzeum Ziemi Wieluńskiej w Wieluniu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 13 września 2024 r., II SA/Łd 402/24, w wyniku rozpoznania skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z 12 września 2013 r., nr XXXII/388/13 w sprawie nadania statutu Muzeum Ziemi Wieluńskiej w Wieluniu (Dz. Urz. Woj. Łódz. z 2013 r. poz. 4389), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Gmina Wieluń złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 13 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87 ze zm.), dalej: u.o.p.d.k., a także art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z 2022 r. poz. 385 ze zm.), dalej: u.m., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Rada Miejska w Wieluniu dopuściła się niewypełnienia delegacji ustawowej wynikającej z przepisów art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. oraz art. 6 ust. 2 u.m. poprzez brak wskazania przez Radę Miejską w Wieluniu w zaskarżonej uchwale Rady Miejskiej w Wieluniu nr XXXII/388/13 w sprawie nadania statutu Muzeum Ziemi Wieluńskiej w Wieluniu konkretnego sposobu i trybu powołania Dyrektora Muzeum Ziemi Wieluńskiej w Wieluniu i w konsekwencji naruszyła art. 7 i art. 94 Konstytucji w sytuacji, kiedy przepis art. 16 ust. 2 u.o.p.d.k. ustawowo wskazuje dla samorządowych instytucji kultury wskazanych w wykazie do rozporządzenia ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego sposób powoływania dyrektora w drodze konkursu; 2) art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest przyjęcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności aktu w części, to jest tylko w zakresie zaskarżonych postanowień § 11 ust. 2 i § 9 statutu będącego załącznikiem do uchwały, a w konsekwencji uznanie, że uchwała wymaga całkowitego wyeliminowania z obrotu i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą kasacyjnie na uzasadnionych podstawach. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. nie może być uznany za przepis kształtujący zakres kompetencji Rady Miejskiej w Wieluniu do wydania uchwały nadającej statut Muzeum Ziemi Wieluńskiej w Wieluniu, uwzględniając, że zagadnienie to w odniesieniu do kwestii związanej z wymogiem określenia w statucie organu zarządzającego i nadzorującego oraz organów doradczych i sposobu ich powoływania normuje art. 6 ust. 2 pkt 4 u.m. Jakkolwiek muzeum stanowi jedną z form organizacyjnych działalności kulturalnej, tym niemniej norma art. 4 u.m., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w ustawie mają zastosowanie przepisy u.o.p.d.k., nie mogła stanowić podstawy do stosowania w odniesieniu do Muzeum Ziemi Wieluńskiej w Wieluniu zamieszczonych w ww. przepisie postanowień dotyczących organizowania i prowadzenia działalności kulturalnej, skoro art. 6 ust. 2 u.m. samodzielnie wylicza konieczne elementy regulacyjne statutu stanowiącego wewnętrzny ustrój muzeum. Nawet jeżeli chcieć podzielić pogląd o szczególnej relacji zachodzącej między zakresami regulacji u.m. i u.o.p.d.k., jak też stanowisko, że sens przepisu art. 4 u.m. polega na utrwaleniu normatywnego związku postanowień ustawy ogólniejszej z ustawą bardziej szczegółową (por. Z. Cieślik [w:] I. Gredka-Ligarska, P. Gwoździewicz-Matan, I. Lipowicz, A. Matan, S. Waltoś, K. Zeidler, Z. Cieślik, Ustawa o muzeach. Komentarz, Warszawa 2021, komentarz do art. 4, uwaga 2), konieczność precyzyjnego wyodrębnienia tych elementów regulacji u.m., które dotyczą wymaganych ustawą elementów statutu, nie pozwala mówić o współstosowaniu art. 6 ust. 2 u.m. oraz art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k., niezależnie od treściowych podobieństw między obiema regulacjami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji, zestawiając treść art. 6 ust. 2 pkt 4 u.m. oraz treść § 11 ust. 2 zaskarżonego statutu stanowiącego, że Dyrektora Muzeum Ziemi Wieluńskiej w Wieluniu powołuje i odwołuje Burmistrz Wielunia "na zasadach i w trybie przewidzianym w obowiązujących przepisach" zasadnie uznał, że taka regulacja jest niewystarczająca i nie spełnia wymogów poprawnej realizacji delegacji ustawowej w zakresie sposobu powoływania organu zarządzającego Muzeum, przez co narusza w sposób istotny ww. przepis u.m. Wolą ustawodawcy statut powinien wskazywać organ zarządzający muzeum i określać sposób jego powoływania, co każe uznać, że zagadnienie związane z określeniem przyjętego trybu powoływania tego organu powinno być przedmiotem całościowego uregulowania i tym samym wykluczona jest możliwość posłużenia się przez organ stanowiący odesłaniem w tym zakresie do nieokreślonych "obowiązujących przepisów". Zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że celem upoważnienia zawartego w art. 6 ust. 2 pkt 4 u.m. było zobligowanie podmiotów uprawnionych do utworzenia muzeum do konkretyzacji sposobu powoływania jego organu zarządzającego oraz organów doradczych, co niewątpliwie nie następuje, gdy odnośna regulacja sprowadza się wyłącznie do potwierdzenia, iż wyłonienie dyrektora muzeum następuje na zasadach i w trybie przewidzianym w przepisach. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 1 marca 2022 r., III OSK 754/21) trafnie przyjmuje się, że u.o.p.d.k. wprowadza kilka trybów wyboru kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury, wobec czego statut powinien wskazywać, który z tych trybów ma w danym przypadku zastosowanie. W sytuacji, gdy muzeum jest zamieszczone w wykazie samorządowych instytucji kultury, o którym mowa w art. 16 ust. 2 u.o.p.d.k., postanowienia statutu powinny do tego faktu się odwoływać, nadając mu właściwe znaczenie na gruncie wykonania delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 6 ust. 2 pkt 4 u.m. w zw. z art. 16 ust. 2 oraz 3 u.o.p.d.k. Wyrażona w art. 7 Konstytucji zasada praworządności w zw. z art. 94 Konstytucji wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie wykraczała poza zakres tego upoważnienia. Dlatego też każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie stanowi naruszenie normy upoważniającej, a więc powinno być kwalifikowane jako naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego, a w związku z tym istotne naruszenie prawa. Uchwalając akt prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji), organ stanowiący gminy musi mieć na względzie, że akt ten powinien być wydany nie tylko na podstawie ustawy, ale i w granicach w niej przewidzianych. Podstawową dyrektywą wykładni normy o charakterze kompetencyjnym jest powinność jej interpretowania w sposób ścisły (literalny). Tym samym, jako niedopuszczalne (niezgodne z prawem) uznać należy, z jednej strony, wykroczenie przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego, a z drugiej strony - nieokreślenie w podejmowanej uchwale tych elementów, które na mocy stosownego upoważnienia ustawowego zostały w nim określone jako obligatoryjne, tj. niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały, Sąd I instancji nie uchybił art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. wskutek niewłaściwego jego zastosowania łączonego przez skarżącą kasacyjnie z odstąpieniem od stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu prawa miejscowego w części. O ile wprowadzenie do statutu muzeum postanowień, które nie dotyczą zagadnień wyliczonych w art. 6 ust. 2 u.m., może prowadzić do stwierdzenia nieważności tego aktu w zaznaczonej części, o tyle pominięcie w statucie któregokolwiek z tych elementów, które stanowią w świetle art. 6 ust. 2 u. jego obligatoryjne elementy, pociąga za sobą skutek w postaci nieważności tego aktu. Z tego względu sposób posłużenia się przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku art. 147 § 1 p.p.s.a. nie powinien nasuwać istotnych zastrzeżeń, ponieważ charakter stwierdzonej przez Sąd wadliwości uchwały wymagał wyeliminowania jej z obrotu w całości. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.