II OSK 2783/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2646/19 w sprawie ze skargi B. R. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz B. R. kwotę 1200 (jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2646/19 oddalił skargę B. R. (dalej skarżąca) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] sierpnia 2019 r. [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Powołany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1.2. Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Poznaniu (dalej: organ I instancji) postanowieniem z [...] października 2018 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji skarżącej polegającej na nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...], obręb S., gm. S. Organ podkreślił, że celem ochrony historycznego układu urbanistycznego miasta S. jest utrzymanie i zachowanie istniejącej zabudowy i elementów zagospodarowania terenu o wartościach historycznych i kulturowych w dobrym stanie technicznym, funkcjonalnym oraz estetycznym, zachowanie kompozycji układów zieleni i kompozycji krajobrazowych. Ponadto budynek przy ul. [...] ujęty został w gminnej ewidencji zabytków gminy S.. W przypadku obiektów objętych taką formą ochrony należy dążyć do zachowania pierwotnej bryły budynku, wystroju elewacji a także kształtu i geometrii dachu. Natomiast zamiarem inwestora jest zmiana bryły budynku poprzez podniesienie wysokości elewacji a także modyfikacja historycznego kształtu dachu. Działania te są sprzeczne podstawowymi założeniami ochrony obiektów zabytkowych ujętych w gminnej ewidencji zabytków. 1.3. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z 29 sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji słusznie odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, ponieważ nadbudowa dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego o kolejne dwie kondygnacje, będzie miała negatywny wpływ na indywidualne wartości architektoniczne budynku nr [...], jak i na wartości chronionego układu urbanistycznego S.. Zdaniem Ministra, historyczny budynek mieszkalny stanowi skończone dzieło architektoniczne i nie można dokonywać w nim tak diametralnych zmian w zakresie kubatury, tj. dokonywać nadbudowy o dwie kondygnacje. Należy również wyrazić zastrzeżenia do kształtu dachu, który został wskazany w przedłożonym projekcie decyzji jako dach skośny wielospadowy o kącie nachylenia głównych połaci dachowych od 35 st. do 42 st. Tak ustalony parametr nie daje pewności organowi ochrony zabytków, że dach na nadbudowanym budynku będzie wiernie odtwarzał kształt i materiał poszycia połaci dachu historycznego. W ocenie Ministra realizacja inwestycji o takich parametrach doprowadzi nie tylko do utraty indywidualnych cech historycznego budynku nr [...], będącego świadkiem zabudowy przedmieścia S., lecz wpłynie również negatywnie na chronione na terenie zabytkowego układu urbanistycznego relacje przestrzenne pomiędzy zabudową współczesną i zabudową historyczną w zakresie wysokości i kształtu dachu. 1.4. Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości. W skardze wskazano w szczególności, że twierdzenie, iż planowana inwestycja spowoduje uszczerbek dla wartości zabytków wskazuje na dużą uznaniowość i nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. Nie dokonano bowiem pogłębionej analizy rzekomej historycznej zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji oraz lakonicznie i nieprzekonująco uzasadniono zapadłe rozstrzygnięcie. Ponadto w sposób błędny przeprowadzono ocenę materiału dowodowego, gdyż nie miało miejsca wnioskowanie o nadbudowę dwóch dodatkowych kondygnacji. 1.5. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. 1.6. Po rozpoznaniu powyższej skargi, Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem z 28 kwietnia 2020 r. oddalił ją. Jak wskazał Sąd Wojewódzki, argumentacja organów nie jest arbitralna, walory zabytkowe obiektów zostały należycie zweryfikowane, a uzasadnienie w sposób wyczerpujący wskazuje na walory historyczne i artystyczne zabytku. Zarzuty dotyczące tego, że twierdzenia organów nie znajdują oparcia w materiale dowodowym są gołosłowne. Organ administracji prawidłowo ustalił stan faktyczny, dokonując swobodnej, a nie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Sporządzone uzasadnienie jest poprawne i odpowiada wymogom z art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. 2096 ze zm., dalej Kpa). Wbrew twierdzeniom skarżącej Minister dokonał oceny przedłożonej do akt sprawy koncepcji architektonicznej, co wynika wprost z uzasadnienia postanowienia. Skarżąca zarzuciła, że nie miało miejsca wnioskowanie o nadbudowę dwóch dodatkowych kondygnacji, które to sformułowanie znalazło się w uzasadnieniu organu II instancji. W projekcie decyzji nadesłanym przez Burmistrza Miasta i Gminy S. do uzgodnienia wskazano jednak w punkcie 3 "Ustalenie dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego" jako punkt 5) liczbę kondygnacji "cztery kondygnacje nadziemne". Nie ulega natomiast wątpliwości, że obecnie budynek przy ul. [...] ma dwie kondygnacje nadziemne. Zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego był chybiony. Minister co prawda rozpoznając zażalenie skarżącej nie ustosunkował się do zarzutu pominięcia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., dalej rozporządzenie), jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na trafność rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. 2. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) poprzez lakoniczne i niepełne odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, w tym: a) błędne powielenie za organem lI instancji, że skarżąca wnioskowała o nadbudowę dwóch kondygnacji, co jest nieprawdą i co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, b) ponadto umknęło uwadze Sądu I instancji, iż przedmiotowa nieruchomość nie jest wpisana do rejestru zabytków a jej nadbudowa nie zmienia historycznego układu urbanistycznego miasta, c) błędne założenie, że kształt i poszycie dachu nie będzie wiernie odzwierciedlać kształtu i poszycia połaci dachu historycznego w sytuacji, gdy sprawa dotyczyła właśnie uzgodnienia zakresu zamierzonych prac inwestycyjnych i Wojewódzki Konserwator Zabytków mógł zaproponować swoje zmiany; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracyjne następujących przepisów: a) art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 Kpa, poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji czego przyjęto niewłaściwe ustalenia podtrzymane wyrokiem Sądu I instancji, i powielono przez ten Sąd błędy w stanie faktycznym, b) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez niewskazanie przez organ II instancji faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej co uniemożliwiło zrozumienie przesłanek jakimi kierował się organ załatwiając sprawę, c) § 3 pkt 16 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie definicji kondygnacji i mylne ustalenie, że budynek ma być nadbudowany o dwie kolejne kondygnacje, w sytuacji gdy we wniosku z dnia 17 sierpnia 2018 r. inwestor nic nie wspomina o nadbudowie o dwie kolejne kondygnacje, wskazując na pozostawienie liczby kondygnacji bez zmian. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, celem uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto w skardze kasacyjnej wniesiono o przeprowadzenie dodatkowego dowodu z dokumentu, tj. wniosku z 17 sierpnia 2018 r. oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy na okoliczność faktycznego i rzeczywistego rozmiaru planowanej inwestycji i jej wpływu na otoczenie. 3. W piśmie z 2 sierpnia 2023 r. skarżąca uzupełniła argumentację zawartą w skardze kasacyjnej. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. 3.2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej upzp) postanowienie uzgadniające jest wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają jednak w jakich przypadkach konieczne jest uzgodnienie, a w jakich się uzgodnienia takiego odmawia. Ocena ta pozostawiona jest uznaniu organu ochrony zabytków. Przy tym powinna ona opierać się na ustaleniu jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego. W takiej sytuacji organ administracji jest zobowiązany wyjaśnić, w jakim zakresie inwestycja zagraża obiektom chronionym, co obejmuje także wskazanie granicy, przy której można pogodzić prawo inwestora do realizacji inwestycji z potrzebą ochrony zabytków. 3.3. Po drugie, decyzja o warunkach zabudowy ma określać sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu (art. 4 ust. 2 upzp) w tym m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w zakresie ochrony zabytków (art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 powołanej ustawy). Natomiast stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, a zgodnie z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z powyższego wynika, że organ ochrony zabytków uzgadniając decyzję o warunkach zabudowy bierze pod uwagę wpływ projektowanej inwestycji na zabytki z uwzględnieniem ogólnych jej parametrów wskazanych w projekcie takiej decyzji. Musi też uwzględniać to, że szczegółowe rozwiązania projektowanej inwestycji zostaną określone dopiero w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oraz, że także na tym etapie procesu inwestycyjnego będzie wymagana zgoda konserwatora zabytków (por. wyrok NSA z 12 września 2017 r. sygn. akt II OSK 1840/16). 3.4. Stwierdzić zatem należy, że organ ochrony zabytków, uzgadniając decyzję o warunkach zabudowy, powinien odnieść się do parametrów planowanej zabudowy określonych w przedstawionym mu projekcie decyzji o warunkach zabudowy i wyjaśnić, z jakich względów inwestycja w takiej postaci z punktu widzenia organu ochrony zabytków jest niedopuszczalna. W ramach tego powinien wskazać, czy w jego ocenie żadna inwestycja na określonym terenie nie jest dopuszczalna z uwagi na ochronę zabytków lub wskazać, pod jakimi warunkami inwestycja mogłaby by być zrealizowana. W niniejszej sprawie organ nie analizował w ogóle kwestii zabudowy na sąsiednich nieruchomościach i na jakich zasadach została dopuszczona realizacja przykładowo budynku przy ul. [...]. Jak słusznie bowiem wskazuje skarżąca, organy w ogóle nie uwzględniły tego, że na działce sąsiedniej znajduje się budynek, który został w ten sposób nadbudowany. Organy administracyjne postąpiły w niniejszej sprawie wybiórczo i bez dostatecznego rozeznania w terenie - co obrazują dołączone do akt zdjęcia. Przy tym organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił co rozumie przez "podstawowe założenia ochrony obiektów zabytkowych ujętych w gminnej ewidencji zabytków" w kontekście istniejącej zabudowy ul. [...] i ul. [...]. Warunki dopuszczalności inwestycji z punktu widzenia ochrony zabytków powinny być związane z parametrami inwestycji i sposobem zagospodarowania terenu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazania te powinny być elementem uzasadnienia postanowienia o odmowie uzgodnienia, jednak w przedmiotowej sprawie ich zabrakło. 3.5. Mając na względzie powyższe rozważania należy podzielić zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 Kpa jak również art. 107 § 3 Kpa, bowiem miały one wpływ na wynik postępowania. 3.6. Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, bowiem. Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonego postanowienia decyzji i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów oraz wskazał podstawę prawną wyroku, a z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika dlaczego skargę oddalono. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Zauważyć przy tym należy, że w ramach tego zarzutu nie można zwalczać samej oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku. 3.7. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia § 3 pkt 16 rozporządzenia, wskazać trzeba, że przepis ten nie miał w ogóle w sprawie zastosowania, więc nie sposób uznać, iż został naruszony. Na marginesie należy jednak dodać, że inwestor nigdzie nie wskazał, że ma zamiar nadbudować dwie dodatkowe kondygnacje. 3.8. W kwestii zaś wniosku o przeprowadzenie dowodu z wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy stwierdzić należało, że nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem przedłożone dokumenty znajdują się w aktach administracyjnych sprawy. 3.9. Wypowiedziana powyżej ocena prawna co do naruszenia art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym wyroku jak również zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 Ppsa. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe rozważania Sądu i w pierwszej kolejności podejmie niezbędne działania celem wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, uwzględniając przy tym zabudowę na sąsiednich nieruchomościach. Po dokonaniu ustaleń stanu faktycznego w sprawie i jego oceny zgodnie z art. 80 Kpa, organ wyda postanowienie będące rezultatem prawidłowego zastosowania uznania administracyjnego, uzasadniając swe rozstrzygnięcie zgodnie z art. 107 § 3 Kpa. 3.10. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa, a w odniesieniu do kosztów postępowania przed Sądem I instancji na podstawie art. 200 Ppsa.