II OSK 2785/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 44/14 w sprawie ze skargi I. F. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę I. F. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] listopada 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Z. B. zwrócił się z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą oraz zjazdem z drogi publicznej. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Prezydent Miasta Świnoujście odmówił jego udzielenia, ale rozstrzygnięcie to uchylił Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Ponownie rozpatrując sprawę, Prezydent Miasta Świnoujścia decyzją z dnia [...] września 2013 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. M. w Świnoujściu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu (w tym przyłączami wodociągowymi i kanalizacji sanitarnej), zjazdem z drogi publicznej (ul. M.) oraz zasilającą linią kablową na terenie dz. nr [...] przy ul. M., dr [...] i dr [...] – pas drogowy ul. M. ([...] obręb ew.). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I. F. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewoda Zachodniopomorski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego projektowany budynek spełnia wymogi "zabudowy szeregowej". I chociaż ani ustawa, ani obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie definiują tego pojęcia, niemniej jednak odpowiada on warunkom z art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego. Jak wyjaśnił Wojewoda, przerwa (ok. 40 cm) pomiędzy ścianą budynku znajdującego się na działce nr [...] należącej do skarżącej, a ścianą nowo projektowanego budynku na działce nr [...] spowodowana jest tym, że na działce nr [...] (wyodrębnionej z działki [...]) – obecnie należącej do I. F., znajdują się fragmenty jej budynku. Zaprojektowanie ściany budynku na działce nr [...] było niemożliwe, skoro inwestor nie mógł wykazać się prawem do dysponowania tą działką. Przekroczenie granic terenu dz. [...] fundamentami budynku przy ul. M. spowodowało, że obecny inwestor nie jest w stanie zbliżyć się ścianą swojego budynku do ściany budynku na dz. nr [...]. Budynek zaprojektowano wyłącznie na terenie działki nr [...] wzdłuż granicy z działką [...], a wobec braku definicji "zabudowy szeregowej" organ nie może podważać przyjętych rozwiązań projektowych i wykazywać, że projekt budowlany nie spełnia wymogu zabudowy szeregowej jednorodzinnej. Oba budynki tworzą ciąg zabudowy i są niezależne konstrukcyjnie, a więc pomimo niewielkiej przerwy pomiędzy ścianami, która ulegnie dodatkowemu zmniejszeniu z uwagi na planowane przez I. F. docieplenie ściany jej budynku, zostanie zachowany charakter zabudowy jako szeregowej. Spełnienie kryterium niezależności konstrukcyjnej pomiędzy poszczególnymi segmentami wymaga zaprojektowania dylatacji na całej wysokości budynku od dachu po fundament. Nadto organ stwierdził, iż inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a projekt został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zamierzenie budowlane nie narusza ani uzasadnionych interesów właścicieli działek sąsiednich, ani zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na powyższą decyzję złożyła I. F., zarzucając jej naruszenie art. 35 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego w związku z § 68 pkt 3 lit. f uchwały Rady Miasta Świnoujścia z dnia 21 czerwca 2012 r. nr XXVI/206/2012 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujścia, Obszaru II oraz art. 3 pkt 2 a Prawa budowlanego. Jak podkreśliła skarżąca, zabudowa szeregowa powinna charakteryzować się brakiem przerw pomiędzy budynkami, a tymczasem planowany budynek nie przylega całą powierzchnią swojej ściany do jej domu, skoro pomiędzy ścianami budynków występuje przerwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie, Sąd dopuścił dowód ze zdjęć przedłożonych przez skarżącą. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji przepisy obowiązujące na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie określały legalnej definicji "zabudowy szeregowej". W ocenie Sądu trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy na to, iż posłużenie się tym określeniem w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego niewątpliwie oznacza, że budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej powinien stanowić konstrukcyjnie samodzielną całość, z wydzielonymi maksymalnie dwoma lokalami. Wobec braku legalnej definicji ustawowej organ, stosując zasady wykładni prawa, zasadnie sięgnął do znaczenia potocznego wskazując, że zabudowa szeregowa to ciąg budynków przylegających do siebie. I choć wynikająca z powyższego przepisu cecha samodzielności konstrukcyjnej wprawdzie nie charakteryzuje wyłącznie zabudowy szeregowej, tym niemniej jej spełnienie w realiach niniejszej sprawy nie było przez skarżącą kwestionowane. Tym samym za niezasadny uznał Sąd zarzut naruszenia art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Wskazując na powyższe, za zbyt daleko idące uznał Sąd wywody skarżącej, które w § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) upatrują istotę zabudowy szeregowej. Przepis ten przewiduje wyłącznie odstępstwo od zasady zachowania minimalnej odległości budynku od granicy działki. I choć nie można wykluczyć, że może on mieć zastosowanie w przypadku zabudowy szeregowej, to na tej tylko podstawie nie można domniemywać, że określa on niejako znaczenie tego pojęcia, skoro nawet go nie wymienia. W konsekwencji, nie jest wykluczone, że usytuowanie budynku w granicach działki może opierać się na innych przyjętych rozwiązaniach, uwarunkowanych zastaną zabudową sąsiednią, czy bezpieczeństwem konstrukcji i użytkowników np. poprzez zastosowanie dylatacji. Wobec tego ocena, czy projektowana zabudowa ma charakter szeregowy powinna być dokonywana w każdym przypadku indywidualnie na podstawie danego stanu faktycznego. W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organu odwoławczego, że projektowany budynek spełnia warunek zabudowy szeregowej jednorodzinnej. Budynek przewidziany jest w granicach działki nr [...] stanowiącej współwłasność Z. i M. B., jako ostatni segment zabudowy szeregowej. Z jednej strony graniczy on z drogą, a z drugiej strony z działką nr [...], której właścicielką jest skarżąca – I. F. Na działce nr [...] znajdują się fundamenty wcześniej zrealizowanego przez nią budynku, zaś obrys tych fundamentów stanowi granicę działki nr [...] i nr [...] . Wprawdzie granica ta została określona na skutek zawartej ugody sądowej w dniu 25 marca 2010 r. sygn. akt I C [...] pomiędzy Z. i M. B. a I. F., tym niemniej ugoda ta była konsekwencją przekroczenia przez I. F. granic terenu swojej działki (dz. [...]) fundamentami zrealizowanego przez skarżącą budynku. W takim stanie oba budynki tworzą ciąg zabudowy i są niezależne konstrukcyjnie, co potwierdza dopuszczony przez Sąd na rozprawie dowód w postaci zdjęć budynku skarżącej i zrealizowanego budynku inwestora. Prawidłowości oceny organu w tym względzie nie zmienia fakt, że pomiędzy ścianami tych budynków występuje przerwa o szerokości ok. 40 cm, skoro budynek na działce nr [...] projektowany jest wzdłuż granicy z działką nr [...], na której znajduje się element konstrukcyjny budynku skarżącej. Intensywność wykorzystania terenu odpowiada zabudowie szeregowej. Za zasadne uznał przy tym Sąd wyjaśnienia Wojewody co do powodu, dla którego inwestor nie mógł zbliżyć się ścianą swojego budynku do budynku skarżącej. Zarówno istniejący uskok pomiędzy fundamentem a ścianą budynku skarżącej (wynoszący ok. 40 cm), jak i niemożność wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, uniemożliwiał wykonanie zabudowy bezpośrednio przy ścianie istniejącego budynku. Ustosunkowując się do przedłożonej charakterystyki energetycznej, Sąd uznał, że świadectwo to nie podważa ustaleń faktycznych organu, ani nie przesądza o konieczności przylegania ściany budynku inwestora do ścian budynku skarżącej. Projekt odpowiada również ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Sąd nie dostrzegł także, aby zamierzenie inwestycyjne naruszało prawo w jakikolwiek sposób. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła I. F., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu, w tym zwrotu wpisu od skargi w kwocie 500 zł oraz wpisu od skargi kasacyjnej w kwocie 250 zł, a także kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu ze skargi kasacyjnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1. art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i zatwierdzenie projektu budowlanego, który nie spełnia wymogu zabudowy szeregowej wynikającego z § 68 pkt 3 lit. f uchwały nr XXVI/206/2012 Rady Miasta Świnoujście z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście, Obszaru II (Osiedla ), chodzi o teren elementarny MM/MN.n.B.09/1, 2. art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię występującego w tym przepisie pojęcia "zabudowy szeregowej". W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że pojęcie "zabudowy szeregowej" nie jest zdefiniowane wprost, ale jej stosowanie zostało nakazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym na działce nr [...] niedopuszczalne jest stawianie takiego budynku, który nie przylega całą powierzchnia swojej ściany do ściany domu skarżącej. "Niewielka przerwa" powoduje, że nie jest zachowany szeregowy charakter zabudowy. Nadto w praktyce bardzo utrudni albo uniemożliwi to wykonywanie obowiązków w zakresie utrzymania budynku. Skoro zaś inwestor nie był w stanie dostawić swojego budynku do ściany budynku już istniejącego, to powinien podjąć negocjacje ze skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Jak prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, skoro pojęcie "zabudowy szeregowej" nie ma definicji legalnej, to jego znaczenie należy ustalić w pierwszej kolejności na gruncie wykładni językowej. W tym zakresie odwoływanie się do art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego nie miało większego znaczenia, bowiem przepis ten definiuje pojęcie "budynku mieszkalnego jednorodzinnego", które odwołuje się do takich cech jak zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i samodzielnej konstrukcyjnie całości. Wskazane cechy w żaden sposób jednak nie pozwalają na pełne scharakteryzowanie "zabudowy szeregowej" i ustalenie, czy należą do niej budynki, których ściany nie przylegają bezpośrednio do siebie. W tym też zakresie Sąd pierwszej instancji prawidłowo odwołał się do leksykalnego znaczenia słowa "szeregowy", trafnie konkludując, że o ile ustawienie budynków w szeregu (szeregowo) co do zasadny odnosi się do usytuowania sąsiadujących ze sobą budynków w granicy, o tyle nie można z góry wykluczyć sytuacji, gdy pomiędzy budynkami powstanie przerwa. Zostało to szczególnie uwidocznione na tle okoliczności niniejszej sprawy, gdzie niewielka przerwa jest spowodowana przede wszystkim działaniami skarżącej – właścicielki nieruchomości sąsiedniej do zainwestowanej. Niemożność zaprojektowania budynku w granicy i w bezpośrednim zbliżeniu do ściany budynku sąsiedniego (skarżącej) wynika z faktu przekroczenia przez nią granicy działki sąsiedniej (obecnie zainwestowanej), którą następnie nabyła na mocy ugody sądowej z inwestorami. Na wyodrębnionej w tej sposób działce znajdują się fundamenty budynku skarżącej, co do której inwestorzy nie mogą wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i co skutkuje tym, że nie mogą oni zbliżyć się bezpośrednio budynkiem projektowanym do sąsiedniego budynku, należącego do skarżącego. Przypomnieć przy tym trzeba, że zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego: "każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami". Postulowana tym przepisem zasada wolności budowlanej znajduje swoje głębokie umocowania w przepisach Konstytucji RP, szczególnie w art. 64. Jak zatem wykazano w niniejszym postępowania, skoro projektowany budynek jest zgodny z przepisami prawa, to właściciele działki, na której został on przewidziany, są uprawnieni do zainwestowania tejże działki w określony sposób. Z przyczyn powyżej wskazanych, prawidłowo Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów administracji, które zezwoliły na realizację przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. To z kolei czyniło bezzasadnym zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z § 68 pkt 3 lit. f uchwały nr XXVI/206/2012 Rady Miasta Świnoujście z dnia 21 czerwca 2012 r. Sąd rozpoznający niniejszą kasację, nie dopatrzył się przy tym naruszeń w zakresie wymienionej normy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawana skargę kasacyjną.