II OSK 2796/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 179/14 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Ś. z dnia 11 grudnia 2013 r. nr ... w przedmiocie uchylenia czynności materialno – technicznej zameldowania na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r. sygn. II SA/Ke 179/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: WSA), oddalił skargę M. M. (dalej: Skarżący), na decyzję Wojewody S. z dnia 11 grudnia 2013 r. nr ... w przedmiocie uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania na pobyt czasowy. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan sprawy: w związku ze zgłoszeniem przez P. K., pełnomocnika J. K. - właścicielki zabudowanej nieruchomości oznaczonej nr ewid. ... w K., zastrzeżeń w kwestii zameldowania na pobyt czasowy M. M. w budynku na jej nieruchomości pod adresem K. ..., Burmistrz Miasta i Gminy C. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie weryfikacji czynności materialno-technicznej zameldowania na pobyt czasowy. Po jego przeprowadzeniu, decyzją z dnia 30 sierpnia 2013 r. nr ..., orzekł o uchyleniu czynności zameldowania Skarżącego na pobyt czasowy pod ww. adresem na okres od 18 kwietnia 2013 r. do 30 kwietnia 2014 r. Organ ustalił, że w dacie zameldowania (18 kwietnia 2013 r.), jak też w żadnym innym terminie, Skarżący nie zamieszkiwał w ww. budynku. Potwierdził to sam zainteresowany, jak i przesłuchani w sprawie świadkowie: P. K. oraz Z. T., który mieszka w K. w budynku nr .... Skarżący jest natomiast właścicielem zabudowanej działki nr ewid. ... budynkiem o nr ... Czynność zameldowania zrodziła więc fikcję meldunkową, gdyż zameldowano ww. osobę pod podanym adresem na podstawie niezgodnych z rzeczywistością danych i wbrew ustawowej przesłance przebywania w lokalu z zamiarem czasowego w nim pobytu. Okoliczność, że Skarżący wymeldował się z pobytu czasowego w dniu 25 lipca 2013 r. nie czynił postępowania bezprzedmiotowym. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, Wojewoda decyzją z dnia 11 grudnia 2014 r. nr ..., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy podzielając stanowisko organu I instancji, w tym zastrzeżenia co do niespójności zeznań strony w kwestii jego wiedzy o prawidłowym numerze porządkowym budynku na jego działce oznaczonej nr .... Kwestia ta nie mogła jednak być przedmiotem merytorycznego zainteresowania organu meldunkowego, gdyż sprawy z zakresu numeracji porządkowej nieruchomości są odrębną kategorią od wykonywanych zadań z zakresu spraw meldunkowych. Nie było również w ocenie organu odwoławczego podstaw do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego, z powodu dobrowolnego wymeldowania się Skarżącego, ponieważ przedmiotem tego postępowania było ustalenie, czy przesłanki zameldowania były spełnione w dniu 18 kwietnia 2013 r. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzono zaś bez naruszenia przepisów postępowania. W skardze M. M. zarzucił brak oceny, czy w sprawie podjęto wszystkie niezbędne czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego związanego z zamieszkiwaniem przez niego pod adresem K. ... bądź w budynku na działce nr ..., który przez instytucje publiczne (komornika, sąd rejonowy) był oznaczany także nr ..., jak też nieuwzględnienie uchybień dotyczących rozprawy administracyjnej, na której przesłuchano w charakterze świadka Z. T. bez zawiadomienia uczestników o terminie rozprawy. Postępowanie administracyjne powinno być umorzone, gdyż z powodu dobrowolnego wymeldowania się w dniu 25 lipca 2013 r. stało się bezprzedmiotowe. W odpowiedzi Wojewoda oraz J. K. wnieśli o oddalenie skargi. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił i podał, że przedmiotem kontrolowanej sprawy była kwestia prawidłowości czynności zameldowania skarżącego na pobyt czasowy pod adresem K. ..., dokonanej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.). Sporne w sprawie nie było to, czy skarżący przebywał w budynku położonym w K. na nieruchomości oznaczonej numerem ..., gdyż tego Skarżący nie kwestionował, lecz to, czy zameldowanie dotyczyło budynku położonego na działce nr ..., czy też zupełnie innego budynku w tej samej miejscowości na działce nr .... Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania jednoznacznie wynikało, że chodzi o meldunek w budynku posadowionym na działce nr ..., a nie innej nieruchomości. Bezspornie też skarżący został zameldowany w budynku na działce nr ..., w którym nie mieszkał, a budynek na jego działce oznaczonej nr ewid. ... nie był oznaczony nr ..., lecz .... W tych okolicznościach prawidłowo zdecydowano o uchyleniu czynności zameldowania Skarżącego na pobyt czasowy pod adresem K. .... Zameldowanie, jako czynność materialno-techniczna, nie nosi bowiem cech ostateczności ani prawomocności, a właściwy organ ma obowiązek skorygowania błędnego wpisu ewidencyjnego m.in. poprzez wyeliminowanie go z urzędu, na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy. W razie wątpliwości co do kompletności i wiarygodności złożonej dokumentacji meldunkowej organ przeprowadza postępowanie administracyjne, w toku którego rozstrzyga decyzją, czy ziściły się materialnoprawne przesłanki zameldowania. Odnosząc się do zarzutów WSA uznał, że żadne z nich nie miały na tyle istotnego wpływu na wynik sprawy, aby mogły doprowadzić do uwzględnienia skargi. Wszak skarżący nie kwestionował faktu, że nie zamieszkiwał w budynku na działce nr .... Dobrowolne wymeldowanie się nie spowodowało bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego (ani sądowego), gdyż jego przedmiotem była ocena prawidłowości czynności materialno-technicznej zameldowania dokonanej w dniu 18 kwietnia 2013 r., a nie to, czy w dacie wydania kontrolowanej decyzji istniały podstawy do wymeldowania skarżącego. Ponadto wymeldowanie nie eliminuje czynności zameldowania i skutków prawnych z niego wynikających, do czego konieczne jest uchylenie czynności zameldowania. Możliwość wymeldowania się z danego lokalu jest zaś uzależniona od prawidłowości zameldowania się w nim. Organ odwoławczy nie zmienił też merytorycznej treści decyzji I instancji, gdyż wynika z nich jednoznacznie, że obie dotyczą tego samego lokalu mieszkalnego. W skardze kasacyjnej M. M., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia wraz z kontrolowanymi decyzjami administracyjnymi oraz orzeczenia o kosztach postępowania. Orzeczeniu zarzucił naruszenie "przepisów prawa materialnego i przepisów prawa administracyjnego, w tym art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 79 Kpa, jak również subiektywną i wybiórczą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego". Naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa polega na pominięciu przez Sąd zarzutu związanego z zaniechaniem zbadania przez Wojewodę, czy Burmistrz podjął wszystkie niezbędne czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, Naruszenie art. 10, art. 79, art. 92, art. 94 § 2 i art. 95 Kpa polega na pominięciu przez Sąd zarzutu zbagatelizowania przez Wojewodę nieprawidłowości dotyczących rozprawy administracyjnej związanych z zawiadamianiem o niej stron i usprawiedliwianiem przez nich nieobecności na niej, które to uchybienia Sąd ocenił jako "nieważne", w tym: - przesłuchanie Skarżącego bez powiadomienia o terminie rozprawy M. W., I. S. i P. K., przesłuchanie I. S. bez powiadomienia o terminie rozprawy M. W. i P. K., przesłuchanie M. W. bez powiadomienia o terminie rozprawy I. S. i P. K., a osoby te mogły zadawać pytania przesłuchiwanym, - przesłuchanie P. K. bez udziału jego, M. W. i I. S., które to osoby usprawiedliwiły swoją nieobecność na rozprawie i wnosiły o wyznaczenie nowego terminu. Nadto zarzucił skarżonemu orzeczeniu pominięcie przez Sąd okoliczności, które zarzucał Wojewodzie w związku z zaniechaniem przez ten organ zbadania, czy Burmistrz prawidłowo ustalił stan faktyczny związany z zameldowaniem i zamieszkaniem przez niego pod adresem K. ... na działce nr ... zamiast w budynku na działce ..., który do 24 lipca 2013 r. miał przypisany numer 3 na podstawie dokumentów z postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Komornika Sądowego Rewiru V przy Sądzie Rejonowym w K. w sprawie o sygn. ... oraz dokumentów z postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy w K. VII Wydziału Cywilnego pod sygn. ..., co potwierdziła Gmina i Miasto C. w piśmie z dnia 23 stycznia 2014 r. skierowanym do Prokuratury Rejonowej K. - Z., o którym dowiedział się dopiero 24 lipca 2014 r., a który to numer zmieniono na ... na jego wniosek 24 lipca 2013 r., a także - brak odniesienia się przez Sąd do zarzutu naruszenia art. 51 Kpa związanego ze skierowaniem do niego wezwania na rozprawę poza terytorium Gminy C., która nie sąsiaduje z gminą Kielce, gdyż oddziela je gmina S. N. Skarżący zaznaczył ponadto, że skoro "tymczasowy meldunek" dotyczył budynku nr ... na działce nr ..., który obecnie oznaczony jest nr ..., to decyzja uchylająca czynność materialno-techniczną zameldowania go na pobyt czasowy od 18 kwietnia 2013 r. do 30 kwietnia 2014 r., wydana w I instancji 30 sierpnia 2013 r. i utrzymana w mocy 11 grudnia 2013 r., była bezprzedmiotowa, gdyż nie dotyczyła "tymczasowego meldunku" na innej nieruchomości, niż nieruchomość stanowiąca jego własność, ponieważ budynek zmienił tylko oznaczenie ewidencyjne. Postępowanie administracyjne winno zatem być umorzone. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej naprowadzono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest subiektywne i stanowi usprawiedliwienie błędów organów administracyjnych i sądowo-administracyjnych oraz scedowanie winy za popełnione błędy na niego. Skarżący przedłożył bowiem pracownikowi Urzędu Gminy podczas meldowania się w miejscowości K. ... niezbędne dokumenty, w tym z postępowania egzekucyjnego i sądowego związane z nabyciem własności zabudowanej działki nr ..., na której dokonano meldunku. Nie należało do jego obowiązków ustalenie, czy w miejscowości tej na dwóch różnych nieruchomościach znajdowały się dwa budynki oznaczone nr .... Zameldowanie go w budynku na działce nr ... odbyło się więc ze szkodą dla niego. Niemniej, z dokumentów sporządzonych w imieniu Gminy wynikało, że został on zameldowany w budynku na działce nr ..., który jedynie zmienił oznaczenie z nr ... na .... Błędnie zatem tak organy, jak i sąd wojewódzki badały kwestie jego zamieszkiwania na działce nr .... Fakt zamieszkiwania w budynku na działce nr ... potwierdził natomiast sąsiad F. W., przesłuchany w innym postępowaniu, jednak organy nie uwzględniły wniosku dowodowego o jego przesłuchanie. Zawiadamiając go natomiast o rozprawie administracyjnej nie spełniono wymogu, aby nastąpiło to co najmniej na 7 dni przed, czym naruszono zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Na wstępie zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami kasacyjnymi. Związanie to oznacza konieczność prawidłowego ich określenia. Z przepisu art. 174 P.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na dwojakiego rodzaju postawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawy kasacyjne stanowią jeden z elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (art. 176 P.p.s.a.), a ich przytoczenie polega na wskazaniu konkretnych przepisów, które w ocenie skarżącego zostały naruszone. Poza wskazaniem konkretnego przepisu, elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest również uzasadnienie, w ramach którego należy wskazać sposób naruszenia (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie) oraz – przy naruszeniu przepisów postępowania – dodatkowo wykazać, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna pozbawiona powyższych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przedstawione uwagi natury ogólnej mają znaczenie w rozpoznawanej sprawie, bowiem skarga kasacyjna jedynie w części spełnia powyższe wymagania. Pomimo, że powołuje "naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa administracyjnego, w tym art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 79 Kpa, jak również subiektywną i wybiórczą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego", to w petitum nie wskazuje żadnego przepisu prawa materialnego, który miał zostać naruszony. Także uzasadnienie w tym zakresie milczy co oznacza, że skarga kasacyjna oparta została wyłączenie na podstawie kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania). Jeśli chodzi o tę podstawę kasacyjną, to mimo braku powiązania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej (P.p.s.a.), mając na uwadze uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, (ONSAiWSA 1/2010, poz. 1), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał tylko zarzut dotyczący naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 Kpa oraz art. 10, art. 79, art. 92, art. 94 § 2 i art. 95 Kpa. Pozostałe zarzuty sformułowane w petitum wniesionego środka odwoławczego w opisowy sposób (bez podania konkretnego przepisu) pozostały poza kontrolą, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować stron i uzupełniać czy modyfikować podstaw kasacyjnych, jak również nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną dookreślać, który przepis prawa został naruszony. Skarga kasacyjna naruszenie przepisów postępowania administracyjnego upatruje w pominięciu przez WSA zarzutu związanego z zaniechaniem zbadania przez Wojewodę, czy Burmistrz podjął wszystkie niezbędne czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również na pominięciu zarzutu zbagatelizowania przez Wojewodę nieprawidłowości dotyczących rozprawy administracyjnej związanych z zawiadamianiem o niej uczestników i usprawiedliwianiem przez nich nieobecności na niej, które to uchybienia Sąd ocenił jako "nieważne". Ocena tak postawionych zarzutów wymaga kilku uwag ogólnych dotyczących zameldowania. Przede wszystkim czynność materialno-techniczna, jaką jest zameldowanie, nie ma cech ostateczności ani prawomocności, zaś organ właściwy w sprawach meldunkowych ma obowiązek skorygowania błędnego wpisu ewidencyjnego. W przypadku gdy wpis dotyczący meldunku od początku był błędny a okoliczności potwierdzające ten fakt ujawniły się już po dokonaniu czynności materialno-technicznej zameldowania, to taka czynność powinna być uchylona w drodze decyzji, wydanej na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W postępowaniu dotyczącym kontroli prawidłowości zameldowania ustaleniu podlega jedynie fakt przebywania określonej osoby w spornym lokalu z zamiarem stałego pobytu. Natomiast czym innym jest wymeldowanie, którego organ dokonuje wówczas, gdy zachodzą przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy z 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Skarżący w budynku zlokalizowanym na działce nr ..., który jest oznaczony numerem ... w K., nigdy nie zamieszkiwał. Natomiast faktycznie, od 18 kwietnia 2013 r. zamieszkiwał w budynku usytuowanym na działce nr .... Budynkowi temu, na wniosek Skarżącego z dnia 24 lipca 2013 r., nadano numer .... Zeznania tej treści złożył Skarżący do protokołu z dnia 30 lipca 2013 r. (k. 14 akt adm.), opisując jednocześnie okoliczności nabycia przedmiotowej działki. Oświadczenie to, dla oceny prawidłowości czynności materialno-technicznej zameldowania w przedmiotowym budynku, stanowiło wystarczający dowód do ustalenia, że czynność zameldowania na pobyt czasowy była błędna, skoro w budynku oznaczonym numerem ... w K. znajdującym się na działce nr ... Skarżący, jak sam stwierdził, nie zamieszkiwał. W takim stanie sprawy prowadzenie dalszego postępowania dowodowego, w tym dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność zamieszkiwania Skarżącego w opisanym powyżej budynku, było zbędne. Jeśli chodzi o nabycie nieruchomości przez Skarżącego (co również jest bezsporne i wynika z akt adm.), to postanowieniem Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia 31 października 2002 r. sygn. ..., przysądzono na jego własność, jako wierzyciela, nieruchomość oznaczoną jako działka nr ..., położoną w K., objętą KW 31025. Nieruchomość ta stanowiła uprzednio własność dłużniczki J. K., zamieszkałej w K. nr ..., gdzie budynek oznaczony tym numerem posadowiony jest na działce nr ..., objętej .... Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w postanowieniu przysądzającym własność Sąd Rejonowy nie wymienił numeru budynku znajdującego się na działce nr ..., aczkolwiek dla porządku zaznaczyć należy, że w trakcie postępowania komorniczego, w postanowieniu z dnia 28 sierpnia 2000 r. Komornik prowadzący egzekucję z nieruchomości oznaczonej jako działka nr ..., zlecił biegłemu M. S. oszacowanie nieruchomości położonej w K. ...; taki też numer budynku usytuowanego na tej działce znalazł się w operacie szacunkowym sporządzonym przez tego biegłego. Niemniej jednak z akt administracyjnych oraz dokumentów przedłożonych przez Skarżącego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w żaden sposób nie wynika, aby poza ostatnio wskazanymi dokumentami (postanowienie Komornika z 2000 r. i operat szacunkowy sporządzony przez M. S.), budynek znajdujący się na działce nr ... przysądzonej Skarżącemu, oznaczony był numerem 3. Istnieją natomiast późniejsze dokumenty, które budynkowi położonemu na działce nr ... przypisują zupełnie inny numer (deklaracja podatkowa z dnia 4 października 2005 r. ... – nr ..., oraz pismo Skarżącego skierowane do Gminy z dnia 30 października 2005r., w którym podaje, że stał się właścicielem działki nr ... położonej w K. ...). Powyższe ma ten skutek, że podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności, jakoby numer "..." w K. przypisany był nie tylko dla budynku znajdującego się na działce nr ..., ale również dla budynku na działce nr ... stanowiącej własność Skarżącego, nie mają wpływu na ocenę dokonanej czynności materialno-technicznej zameldowania. Ponownie wskazać należy, że okoliczność mająca zasadnicze i decydujące dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie, a mianowicie czynność materialno-techniczna zameldowania na pobyt czasowy w budynku położonym na działce nr ... w K. oznaczonym numerem 3, została jednoznacznie wyjaśniona w oparciu o zeznania zainteresowanego. Trafnie więc organy przyjęły, a WSA ustalenia te zaaprobował, że czynność materialno-techniczna zameldowania w budynku położonym na działce nr ... w K., oznaczonym numerem 3, była błędna. Bez znaczenia przy tym dla oceny prawidłowości dokonanej czynności pozostaje kwestia ewentualnego błędu, czy pomyłki w oznaczeniu budynku oraz osoby, która nieprawidłowości tej się dopuściła Wydanie więc kontrolowanej przez WSA decyzji uchylającej tę czynność nie było poprzedzone postępowaniem, które naruszałoby art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Zatem zarzut naruszenia tych przepisów jest nieusprawiedliwiony. Trafnie natomiast skarga kasacyjna ze wskazaniem na konkretne przepisy dotyczące zawiadamiania uczestników o miejscu i czasie przeprowadzenia dowodu oraz rozprawy administracyjnej wywodzi, że przepisy te zostały naruszone. Niemniej jednak w stanie faktycznym sprawy, gdzie okoliczność mająca zasadnicze znaczenia dla uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania została ustalona w oparciu o zeznania Skarżącego, naruszenie art. 10, art. 79, art. 92, art. 94 § 2 i art. 95 Kpa nie miało wpływu na wynik sprawy. Trafnie więc WSA stwierdził, że brak było podstaw do uwzględnia skargi z tej przyczyny, skoro dla uchylenia decyzji przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. wymaga, aby naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prowadzi do konkluzji, że zarzut naruszenia wyżej wymienionych przepisów postępowania nie może odnieść zamierzonego skutku. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.