II OSK 282/05

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz (spr.), Sędziowie NSA Witold Falczyński, Zygmunt Niewiadomski, Protokolant Dorota Korybut - Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "S." w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2004r., sygn. akt II SA/Po 2832/02 w sprawie ze skargi "S." w [...] na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 20 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Po 2832/02 oddalił skargę "S." w [...] na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że postanowieniem z [...] nr [...] na podstawie art. 219 kpa Prezydent Miasta [...] odmówił "S." w [...] wydania zaświadczenia o wybudowaniu zgodnie z pozwoleniem na budowę pawilonu gastronomicznego - kawiarni letniej zlokalizowanej na terenie [...] w [...]. Organ motywował odmowę tym, że nie dysponuje żadnymi materiałami archiwalnymi dotyczącymi wydania pozwolenia na budowę pawilonu gastronomicznego. Organ podkreślił też, że nie było możliwości uwzględnienia materiałów dowodowych przedstawionych przez wnioskodawcę, ponieważ potwierdzały one jedynie fakt wpisania pawilonu do ewidencji środków trwałych w 1967 r. W odwołaniu od tego postanowienia Spółdzielnia wskazała, że przedłożone przez nią wnioski dowodowe - dowód z karty środka trwałego jak i dowody z zeznań świadków miały istotne znaczenie dla sprawy. Wpis do kartoteki środków trwałych mógł być bowiem dokonany jedynie w oparciu o pozwolenie na użytkowanie, a to z kolei mogło być wydane tylko w oparciu o pozwolenie na budowę. Odwołująca się zarzuciła także, że organ zaniechał przeprowadzenia dowodu z posiadanej przez siebie dokumentacji w postaci rysunków, ewidencji i innych materiałów z tego okresu, a jedynie ograniczył się do stwierdzenia, że Wydział Urbanistyki i Architektury nie posiada pozwoleń na budowę z tego okresu. Wojewoda Wielkopolski nie uwzględnił odwołania i postanowieniem z [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Skargę na ww. postanowienie wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu "S." zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 77 i art. 10 § 1 kpa poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia odwołania skarżącej oraz uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranego materiału przed wydaniem postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie uznał skargi za zasadną. Sąd podkreślił, że uregulowane w dziale VII kpa podstawy i procedura wydawania zaświadczeń określają jednoznacznie komu i z jakich źródeł może być wystawione zaświadczenie. Art. 217 § 2 pkt 2 kpa stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o to zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W niniejszej sprawie "S." wykazała swój interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia we wniosku z 29 lipca 2002 r. Z kolei art. 218 § 1 kpa statuując obowiązek wystawienia przez organ administracji zaświadczenia w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 kpa stanowi, że obowiązek ten dotyczy potwierdzenia faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przepis ten zawiera zatem istotne z punktu widzenia przedmiotowej sprawy zawężenie źródeł, na podstawie których może być wydane zaświadczenie. Może więc być ono wydane wyłącznie na podstawie trzech rodzajów źródeł: prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. O ile zdaniem Sądu dwa pierwsze źródła nie nastręczają problemów interpretacyjnych, o tyle może budzić wątpliwości jaki zakres należy przypisać pojęciu "innych danych" znajdujących się w posiadaniu organu. W wyroku NSA z 21 maja 1997 r. (sygn. akt SA/Ł 3105/95, OSP 1998, nr 6, poz. 106) wyrażono pogląd, że "określenie danych znajdujących się w jego posiadaniu nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco poprzez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających". Sąd przychylił się do tak przeprowadzonej interpretacji przepisu art. 218 § 1 kpa. Ewentualne uwzględnienie przez organy orzekające wniosków dowodowych skarżącej, które nie dotyczyły źródeł określonych w art. 218 § 1 kpa - a więc dowodu z karty środków trwałych czy z zeznań świadków - nie znajdowałoby podstaw w przepisach prawa. Sąd podkreślił, że art. 218 § 2 kpa wprowadza istotne ograniczenie ram postępowania dowodowego w porównaniu z regulacjami art. 75-86 kpa. Przewidziane w art. 218 § 2 kpa postępowanie wyjaśniające przeprowadzane jest przez organ jedynie "w koniecznym zakresie", co oznacza - w związku z art. 218 § 1 kpa - że postępowanie to musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów, czy zbiorów innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Tylko bowiem na podstawie tych źródeł może być wydane zaświadczenie. Odmowa dopuszczenia wskazanych przez skarżącą dowodów była zatem zasadna. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniosła "S." reprezentowana przez radcę prawnego M. R. zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną wykładnie art. 217 i 218 kpa, w związku z art. 75, 77 i 78 poprzez przyjęcie, że specyfika postępowania o wydanie zaświadczenia wyłącza stosowanie przepisu art. 75, 77 i 78 kpa w zakresie dopuszczenia dowodów. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną zarówno Prezydent Miasta jak i Wojewoda Wielkopolski odmawiając przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym dopuszczalnym przez prawo zakresie naruszyli generalną zasadę wyrażoną w art. 7 kpa zobowiązującą organy rozstrzygające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez co naruszyły słuszny interes skarżącej sprecyzowany we wniosku (że w 1967 r. inwestycja w postaci budowy pawilonu gastronomicznego została zrealizowana w myśl obowiązujących wówczas przepisów na podstawie i zgodnie z pozwoleniem na budowę). "S." za błędny uznaje pogląd Sądu jakoby specyfika postępowania o wydanie zaświadczenia stała w opozycji do możliwości przeprowadzenia przez organy administracji postępowania dowodowego. Skarżący na uzasadnienie tego poglądu powołał się na wyrok NSA z 9 maja 2002 r. sygn. akt II SA 944/00, który stanowi: 1. Zaświadczenie to środek dowodowy należący do czynności faktycznych lub czynności materialno-technicznych administracji, niemający cech aktu administracyjnego. Zaświadczenie jest tylko potwierdzeniem stanu rzeczy. W przypadku gdy organ dysponuje danymi z kartotek, ewidencji, rejestrów lub akt innego rodzaju, powinien wydać zaświadczenie niezwłocznie. 2. Organ administracyjny może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, które będzie dotyczyło stanu faktycznego lub stanu prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczenia. To postępowanie powinno być przeprowadzone przy odpowiednim zastosowaniu przepisów dotyczących dowodów w postępowaniu orzekającym. Odpowiedniość stosowania tych przepisów podyktowana jest uproszczonym charakterem postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń. W tym stanie według skarżącego teza jakoby przepis art. 218 kpa należało interpretować w ten sposób, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ może posłużyć się jedynie danymi, które uprzednio posiadał przed wszczęciem postępowania nie znajduje oparcia w dotychczasowym orzecznictwie NSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez "S." w [...] skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 grudnia 2004 r., o którym wyżej mowa Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 art. 183. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w cyt. art. 183 § 2 omawianej ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 powołanej ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie wnosząca skargę kasacyjną "S." w [...] w podstawie kasacyjnej zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego szczegółowo wymienionych w tej podstawie kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowany pod adresem zaskarżonego wyroku zarzut skargi kasacyjnej uznać należy za chybiony. Sąd Administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonego doń aktu administracyjnego nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Do 31 grudnia 2003 r. poprzez art. 59 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w sprawach nieunormowanych w tej ustawie do postępowania przed Sądem miały odpowiednie zastosowanie wymienione w tej normie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od 1 stycznia 2004 r. jednak to jest od momentu wejścia w życie ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest wyłącznie przepisami tej ustawy. Jeśli zatem strona zamierza - jak w tym przypadku - postawić w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania to winna wskazać konkretny przepis - przepisy powołanej wyżej ustawy, który w jej ocenie został naruszony w zaskarżonym skargą kasacyjną orzeczeniu. Jak już bowiem zaznaczono podstawą skargi kasacyjnej - o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 omawianej ustawy -może być tylko naruszenie przez Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem wprawdzie ocenia czy jest on zgodny z przepisami obowiązującego prawa, w tym z przepisami regulującymi postępowanie, w którym akt ten został wydany ale przepisów tych w postępowaniu sądowoadministracyjnym bezpośrednio do kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stosuje. Kontroli tej Sąd dokonuje w ramach zakreślonych przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny przy tak jak w omawianym przypadku określonej podstawie kasacyjnej nie mógł zająć w sprawie merytorycznego stanowiska. Powyższe wskazuje, że skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie można uznać za zasadną i z tego powodu, na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę tę należało oddalić.