II OSK 2838/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 102/24 w sprawie ze skargi S. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1, 2, 3, 5 i w tym zakresie oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, dalej "WSA w Poznaniu/Sąd I instancji", po rozpoznaniu skargi S. S., dalej "skarżący/cudzoziemiec" na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Wielkopolskiego, dalej "Wojewoda" w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wyrokiem z 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 102/24: 1. zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z 31 lipca 2023 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy - w terminie 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie opisanej w pkt 1; 3. stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W ocenie Sądu I instancji brak było podstaw do uznania skargi za niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) dalej "p.p.s.a."). Strona przed wywiedzeniem skargi wniosła bowiem 15 kwietnia 2024r. ponaglenie, co w sposób oczywisty miało miejsce przed zakończeniem postępowania administracyjnego. Sąd I instancji w tym zakresie uznał również, że przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie mogły stanowić skutecznej przeszkody do wywodzenia środków prawnych w przedmiotowej sprawie. Wobec tego, że skarżący zamierzał uzyskać zezwolenie na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wykonywaniem pracy (taki główny cel pobytu został zadeklarowany we wniosku), WSA w Poznaniu zwrócił uwagę na treść art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U. UE L z 2011 r. nr 343, s.1), dalej "dyrektywy 2011/98/UE", jako podstawy implementacji zagwarantowanej w art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769), dalej "u.o.c.". Sąd I instancji uznał, że przepis art. 100d ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.), dalej "u.p.o.U." stoi w sprzeczności z art. 112a ust. 1 u.o.c., ale przede wszystkim z art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE. W konkretnej sprawie administracyjnej nie może dochodzić do odgórnego uniemożliwienia wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt z uwagi na generalne zawieszenie biegu terminów postępowania, które w art. 100d ust. 1 u.p.o.U. wyłączają możliwość dochodzenia przez strony prawa do terminowego wydania decyzji. Sąd, związany przepisami Konstytucji, musi mieć na względzie to, że w sytuacji kolizji przepisów prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej, jest zobowiązany do stosowania przepisów europejskich. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu I instancji, nie mogły znaleźć zastosowania przepisy art. 100d ust. 3 i 4 u.p.o.U., jako niedające się pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia. Wniosek cudzoziemca został złożony 31 lipca 2023 r., ponaglenie miało miejsce przed wniesieniem skargi - 15 kwietnia 2024 r., zaś skarga została wniesiona 7 czerwca 2024 r. (data nadania pocztowego). Wojewoda jeszcze 31 lipca 2023 r. (w dacie wpływu wniosku) wystosował do skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Wtedy też miało miejsce sprawdzenie wnioskodawcy w wykazie osób niepożądanych. Od tamtej pory, do 13 grudnia 2023 r. organ nie podjął w ustawowym terminie skutecznych działań nakierowanych na załatwienie sprawy. Podjęcie czynności sprawdzających i związane z tym okoliczności – brak możliwości dokonania tej czynności przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z uwagi na ustalenie, że opiniowany nie mieszka pod wskazanym przez Wojewodę adresem, miały już miejsce w okresie bezczynności organu (po upływie terminu do załatwienia sprawy). Skarżący w ponagleniu z 15 kwietnia 2024 r. wskazał aktualne miejsce zamieszkania, jak również załączył zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt czasowy, potwierdzające miejsce zamieszkania. Ponadto samo pozostawienie bez rozpoznania wniesionego ponaglenia nie miało wpływu na dynamikę postępowania, skoro nie przybliżyło organu do załatwienia sprawy. Wojewoda, nie załatwiając sprawy, pozostawał w zawinionej zwłoce w rozpatrzeniu tej sprawy, gdyż licząc do dnia wniesienia skargi, w sprawie upłynęło ok. ponad 10 miesięcy; do czasu wniesienia ponaglenia ok. 9 miesięcy; okres zwłoki ponad termin określony w art. 112a ust. 1 u.o.c. wyniósł ponad 6 miesięcy. Świadczyło to o popadnięciu w stan bezczynności, gdyż takie działanie stanowi naruszenie terminów, o jakich mowa w art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE oraz art. 112a ust. 1 u.o.c. Z uwagi na to, że w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy (żadna ze stron postępowania nie zasygnalizowała okoliczności przeciwnej), sąd wojewódzki na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z 31 lipca 2023 r. w terminie 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. WSA w Poznaniu uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględniono, że Wojewoda nie zlekceważył obowiązków wynikających z art. 61 § 3 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2024, poz. 572) dalej "k.p.a." (zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania). Pozostawał także w błędnym przekonaniu, że treść przepisów polskiego prawa, wynikających z u.o.p.U., wprowadzała spoczywanie terminów do załatwienia spraw cudzoziemców. Sąd wziął także pod uwagę znane z urzędu okoliczności związane z istotnie zwiększoną liczbą wpływających wniosków cudzoziemców oraz uwarunkowania organizacyjno-kadrowe organu. Nie mogły one wprawdzie usprawiedliwiać zaistniałej zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdyż są to okoliczności leżące po stronie administracji publicznej, jednak należy je uwzględniać przy ocenie, czy stwierdzona zwłoka w załatwieniu sprawy naruszała prawo w stopniu rażącym. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę w pozostałym zakresie, tj. co do przyznania stronie sumy pieniężnej. Skarżący nie przedstawił okoliczności, które miałyby przemawiać za przyznaniem przedmiotowego zadośćuczynienia, zaś argumenty powołane w skardze zostały trafnie odparte przez organ w odpowiedzi na skargę. Z urzędu sąd nie znalazł także ostatecznych powodów do wymierzenia organowi grzywny. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wniosek strony i wynik sprawy oraz wysokość uiszczonych przez stronę kosztów sądowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda (dalej także "skarżący kasacyjnie") zaskarżając go w części tzn. w zakresie pkt. 1, 2, 3 i 5 sentencji orzeczenia. Skarżący kasacyjnie zarzucił sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie: przepisu art. 53 § 2b oraz 149 § 1 i 2 w związku z art. 149 § 1 ust. 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 100c ust. 1 i 100d ust. 1 pkt. 1 u.p.o.U.; art. 112a u.o.c.; art. 35 i 37 § 3a k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku cudzoziemca z 31 lipca 2023 r., podczas gdy: 1. w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, jednakże skarżący wniósł je przed upływem terminu do załatwienia sprawy, dlatego zostało pozostawione bez rozpoznania; 2. ustawa o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2024 r. poz. 232) wprowadziła zasadę, że do 30 czerwca 2024 r. (obecnie do 30 września 2025 r. - Dz.U. z 2024 r. poz. 854) będzie trwał okres spoczywania terminów na załatwienie spraw wymienionych w pkt 1-3, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę, gdyż bieg terminów nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres; 3. skarżący przez cały czas procedowania wniosku przebywał i nadal przebywa legalnie, nie doznał w tym zakresie żadnego uszczerbku i nie pozostaje w niepewności prawnej; 4. prowadzone postępowanie na podstawie ustawy o cudzoziemcach wymaga dokonania szeregu czynności weryfikacyjnych, także we współpracy z innymi organami administracji publicznej, a czas jego prowadzenia nie wynikał z celowego działania organu lecz z sukcesywnego załatwiania spraw w miarę posiadanych obiektywnych możliwości w relacji do ogromnej liczby procedowanych w tych sprawach wniosków. Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części – tj. pkt. 1, 2, 3 i 5 i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do WSA w Poznaniu do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest zasadna, jednak nie wszystkie z podniesionych w niej zarzutów zasługiwały na uwzględnienie. Za bezzasadne uznać należy bowiem zarzuty dotyczące naruszenia art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 3a k.p.a. Okoliczność, że ponaglenie zostało wniesione w okresie, w którym termin na załatwienie sprawy nie rozpoczął jeszcze biegu, podobnie jak wniesienie ponaglenia przed upływem terminu na załatwienie sprawy (art. 37 § 3a k.p.a.), nie skutkuje niedopuszczalnością skargi na bezczynność lub przewlekłość. Nałożony na stronę w art. 53 § 2b p.p.s.a. ciężar procesowy w postaci obowiązku poprzedzenia skargi ponagleniem, jako ograniczający prawo do sądu, należy wykładać ściśle. Obowiązek ten jest przez stronę zatem zrealizowany już z chwilą złożenia nieobarczonego brakami formalnymi ponaglenia. Bez znaczenia dla oceny wyczerpania przez stronę tego trybu jest to, czy w świetle regulacji ustawowych organ ma obowiązek podejmować dalsze czynności związane z tym ponagleniem przewidziane w art. 37 § 4 k.p.a., czy też istnieją podstawy do pozostawienia tego ponaglenia bez rozpoznania na podstawie art. 37 § 3a k.p.a. Jednocześnie zgodnie z przyjętym w judykaturze stanowiskiem, skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.U., w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, ONSAiWSA 2024/3/40). Dalej wskazać trzeba, że sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje za wadliwe stanowisko Sądu I instancji, że ww. przepisy u.o.p.U. nie mogły znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie, z uwagi na sprzeczność z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA przepisy art. 100c i art. 100d u.o.p.U. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie. W przepisach tych mówi się bowiem o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro specustawa nie wprowadza odrębnej - na potrzeby tej ustawy - definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.o.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego (zob. np. wyrok NSA z 21 maja 2025 r., sygn. II OSK 2857/24, LEX nr 3882182 i orzeczenia tam powołane). Oznacza to, że odnoszą one skutek także wobec skarżącego, który jest obywatelem Mołdawii. Ponadto w orzecznictwie NSA przyjmuje się również, że art. 100c i 100d u.o.p.U. nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym Karty Praw Podstawowych, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24. Pogląd ten zachowuje aktualność do 30 czerwca 2024 r. W realiach niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie miał art. 100d u.o.p.U., a dokładniej art. 100d ust. 1 i 4 tej ustawy. W art. 100d ust. 1 u.o.p.U. uregulowano instytucję okresowego wstrzymania biegu terminów na załatwienie m.in. spraw dotyczących zezwolenia na pobyt czasowy. Z kolei w art. 100d ust. 4 u.o.p.U. przewidziano, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W art. 100d u.o.p.U. nie uregulowano kwestii długości terminów, w jakich powinien być rozpoznany wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Podobnie, przepis ten nie dotyczy zasad wydłużania terminów rozpoznania sprawy z uwagi na jej skomplikowany charakter, a także implikacji wynikających z braku przedłożenia przez stronę wymaganych przez prawo informacji lub dokumentów. Ergo, art. 100d u.o.p.U. nie dotyczy materii, która została uregulowana w art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE. Ocena art. 100d u.o.p.U. powinna zatem uwzględniać cel oraz epizodyczny charakter tej regulacji, a także uwarunkowania systemowe, dotyczące praw gwarantowanych przez KPP. Regulacje zawarte w art. 100d u.o.p.U., a wcześniej w art. 100c tej ustawy, miały na celu częściowe odciążenie służb migracyjnych w aspekcie kryzysu migracyjnego wywołanego masowym napływem do Polski obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Regulacje zawarte w art. 100d ustawy o pomocy miały charakter czasowy (epizodyczny). Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając powyższe, a przede wszystkim, wynikający z art. 100d ust. 1 pkt 1 i art. 100d ust. 4 u.o.p.U. czasowy charakter ograniczeń, nie uznaje zatem za zasadne odstąpienie od stosowania ww. przepisów na skutek rzekomej sprzeczności z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE. Pominięcie tych przepisów przez sąd wojewódzki nie miało wystarczających podstaw faktycznych i prawnych. Zawarte w u.o.p.U. szczególne unormowania dotyczące terminów załatwiania spraw, w tym objętych zakresem normowania powołanej dyrektywy, zostały uchwalone z uwagi na szczególną sytuację związaną z wojną w Ukrainie, niewątpliwie zwiększającą obciążenie pracą organów administracji właściwych w sprawach cudzoziemców. Ta okoliczność uzasadnia czasowe odstępstwo od maksymalnego terminu załatwiania spraw określonego w art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE (zob. wyrok NSA z 22 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1419/24). Podkreślić trzeba, że art. 100c i art. 100d u.o.p.U. regulował kwestię bezczynności i przewlekłości w sprawach wymienionych w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.o.p.U. od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. Art. 100c ust.1 u.o.p.U. nie miał jednak w sprawie zastosowania, a to z tego względu, że regulował on bieg terminów jedynie w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. Następnie obowiązywał art. 100d u.o.p.U. przedłużający terminy odpowiednio do 24 sierpnia 2023 r., do 4 marca 2024 r., do 30 czerwca 2024 r. (zmiana od 22 lutego 2024 r.), do 30 września 2025 r. (zmiana od 1 lipca 2024 r.). Obecnie uznaje się, że niezgodność art. 100d u.o.p.U. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się właśnie po dniu 30 czerwca 2024 r. Zatem od 1 lipca 2024 r. bezczynność Wojewody podlegać winna ocenie na ogólnych warunkach wynikających z p.p.s.a. i k.p.a. w zw. z u.o.c. Uwzględniając powyższe, bieg terminu załatwienia przez organ sprawy, w niniejszej sprawie powinien się rozpocząć od 1 lipca 2024 r. Zgodnie zaś z treścią art. 112a ust. 1 u.o.c decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Uwzględniając powyższe regulacje organ miał czas na wydanie decyzji do 30 sierpnia 2024 r., tym samym w dacie wydania wyroku sądu I instancji (22 sierpnia 2024 r.) termin ten nie upłynął. Nie doszło zatem w sprawie do bezczynności, ani przewlekłości organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji błędny jest zaskarżony wyrok, bowiem w kontrolowanym postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zarzucana Wojewodzie bezczynność nie wystąpiła. Mając na uwadze powyższe oraz wobec uznania, że okoliczności sprawy zostały wystarczająco wyjaśnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w punktach 1, 2, 3, 5 i w tym zakresie oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni art. 100d u.o.p.U., jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.