II OSK 284/16

Dnia 10 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. i P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1618/15 w sprawie ze skargi E. W. i P. W. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej oraz ustalenia opłaty 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 września 2015 r. sygn. IV SA/Wa 1618/15 oddalił skargę E. W. i P. W. (dalej skarżący) na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z 6 marca 2015 r. nr ... w przedmiocie wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej oraz ustalenia opłaty. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. decyzją z 9 lipca 2014r. nr ... stwierdził, że grunt leśny o siedliskowym typie lasu - las wyżynny (Lwyż), nie posiadający charakteru ochronnego, stanowiący część działki nr ew. ..., obręb ewidencyjny P., gmina W. o powierzchni 0,0531 ha został wyłączony z produkcji leśnej niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2013r. poz. 1205 ze zm.; dalej uogrl) i ustalił opłatę w wysokości dwukrotnej należności z tytułu wyłączenia w wysokości ... zł. Jednocześnie organ zobowiązał skarżących do solidarnego uiszczenia ustalonej opłaty w terminie 7 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że działka nr ... będąca od 1995r. własnością skarżących zgodnie z ewidencją gruntów i budynków jest lasem i jako las powinna być użytkowana. Szczegółowy opis stanu drzewostanu na ww. działce zawierał Uproszczony Plan Urządzenia Lasu obowiązujący w latach 1996-2005. Zmiana użytku na działce nr ... na Ls odbyła się w latach 60. ubiegłego wieku za zgodą poprzednich właścicieli tej działki. Zdaniem skarżących zmiana użytku na Ls była wynikiem pomyłki, ale jednak zmiana ta została zaakceptowana przez poprzedników prawnych, a obecnie właściciele nie podjęli żadnych działań aby doprowadzić do usunięcia niezgodności (ich zdaniem) w ewidencji gruntów. Dalej organ I instancji stwierdził, że z analizy zdjęć satelitarnych, dokumentów oraz zeznań świadków wynika, że teren działki nie był wcześniej parkingiem, a porośnięty był krzewami i drzewostanem. Skarżący wyrównali teren po byłych stawach rybnych i zamiast przywrócić roślinność leśną, do czego zobowiązywał ich art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (wówczas. Dz.U. z 2015 r. , poz. 1153 ze zm.; dalej uol), nawieźli tłuczeń oraz żwir i na części gruntu leśnego o wskazanej powierzchni rozpoczęli inne niż leśne użytkowanie gruntów – płatne usługi parkingowe. Po rozpoznaniu odwołania skarżących, Dyrektor Generalny Lasów Państwowych decyzją z 6 marca 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów dotyczących pominięcia dowodów z przesłuchania świadków i wyjaśnień co do sposobu użytkowania nieruchomości oraz naruszenia art. 3 uol organ podkreślił, że ani Dyrektor RDLP ani też świadkowie nie są właściwi do ustalania czy dany grunt jest gruntem leśnym. Jakość roślinności na działce czy jej brak nie jest czynnikiem przesądzającym czy dany grunt jest gruntem leśnym. Z przepisów ustawy o lasach wynika, że właściciel lasu jest obowiązany do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Z okoliczności uzyskiwania przez stronę pozwoleń na wycinkę drzew oraz Uproszczony Plan Urządzenia Lasu obowiązujący w latach 1996-2005 wskazują, że na terenie znajdował się las. Skarżący wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucili naruszenie. art. 75 § 1, art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej: Kpa) poprzez brak wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego polegającego na pominięciu dowodu z przesłuchania świadków i wyjaśnienia stron co do sposobu użytkowania nieruchomości stanowiącej działkę nr ..., a także dokumentu w postaci mapy, art. 78 § 1 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa. poprzez pominięcie dowodu z przesłuchania świadków a także dokumentu w postaci mapy, art. 7 i 77 § 1 Kpa poprzez wydanie decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego. W dalszej części zawarto zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 8 Kpa oraz art. 3 ustawy o lasach w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 uogrl poprzez uznanie, że działka nr ... spełnia kryteria do zakwalifikowania jej jako las pomimo braku spełnienia przesłanek przewidzianych do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość jest lasem z pominięciem jej faktycznego wykorzystania i w konsekwencji uznania za grunt rolny. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 17 września 2015 r. powyższą skargę oddalił. Jak wskazał Sąd I instancji kwestią sporną w niniejszej sprawie było ustalenie, czy część ww. działki obejmująca powierzchnię 0,0531 ha stanowiła obszar leśny i w związku z inwestycją polegająca na budowie parkingu doszło do trwałego wyłączenia tego gruntu z produkcji leśnej z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem Sądu I instancji, z materiału zgromadzonego w sprawie przez organy wynika, że skarżący w 2002 r. utwardzili część działki i rozpoczęli korzystanie z tego obszaru poprzez prowadzenie parkingu dla pojazdów. Działka ... była działką leśną według wypisu z rejestru gruntów jako Ls w całości (wypis z rejestru gruntów z dnia 17 września 2012r. znajdujący się w aktach sprawy). Wpis do ewidencji gruntów i budynków był istotny dla dokonania ustaleń co do charakteru tej działki w sensie prawnym jako użytku leśnego, choć nie był przesądzający. Charakter działki jako lasu wynikał bowiem także z innych dokumentów. Argumenty skarżących i w ślad za tym wnioski dowodowe, że działka ta w rzeczywistości nie była zalesiona w istocie skierowane są do podważenia prawidłowości wpisu w ewidencji gruntów. Tymczasem, jak wskazał Sąd I instancji dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają walor dokumentu urzędowego (art. 76 Kpa) i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Do kompetencji sądu administracyjnego nie należy natomiast badanie prawidłowości zapisów w ewidencji gruntów i budynków, a organy stosujące prawo były związane zapisem w ewidencji co do użytku jakim jest las. Zdaniem Sądu I instancji słusznie organ odwoławczy przyjął, że przy orzekaniu w sprawie wyłączenia z produkcji leśnej wiążący charakter ma kwalifikacja prawna terenu, nie zaś faktyczna tj. stan w terenie. Z tego względu organy zasadnie uznały, że w okolicznościach niniejszej sprawy, kolejne przesłuchiwanie świadków oraz stron na okoliczność czy działka była porośnięta drzewami jest bez znaczenia dla sprawy. Ponadto organy orzekające w sprawie nie oparły się jedynie na wypisie z rejestru gruntów, ale również poczyniły własne ustalenia. Dotyczy to kwestii zapisów obowiązującego w dacie wyłączenia Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu, obejmującego sporną działkę oraz strona występowała z podaniami o zgodę na wyrąb drewna. Ta ostatnia okoliczność dowodzi, że miała świadomość, iż sporny grunt stanowi las w rozumieniu przepisów ustawy o lasach. W świetle powyższego nie było zdaniem Sądu I instancji podstaw aby zarzucić organom, że prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie naruszyły art. 7, art. 77, art. 78 § 1 i 75 § 1 Kpa. Materiał dowodowy zebrany w tym postępowaniu jest spójny, uzupełnia się nawzajem, w dodatku został w sposób prawidłowy oceniony przez organy prowadzące postępowanie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji również odpowiada wymogom prawa. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 2 ust. 2 ougrl w zw. z art. 3 uol poprzez ich błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że gruntami leśnymi, są grunty określone w ewidencji gruntów i budynków jako lasy podczas, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym zeznania świadków odnośnie faktycznego wykorzystania działki nr ... pozwalają uznać, że jest to grunt rolny; b) błędne zastosowanie art. 3 uol w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 uogrl przez uznanie, że grunt o powierzchni 0,0531 ha stanowi las podczas, gdy w rozumieniu art. 3 uol lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jego pozbawiony 2) przepisów postępowanie, które mogło nieć wpływ na wynik postępowania: a) art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 Kpa poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy wskazanych przepisów Kpa polegającego na niezebraniu i nierozważeniu całego materiału dowodowego na okoliczność faktycznego wykorzystania działki nr ...; b) art. 134 § 1 Ppsa oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 107 § 3 Kpa przez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi odnośnie pominięcie przez organy dowodu z przesłuchania świadków i oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy wskazanego przepisu Kpa polegającego na nieodniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do występującej w materiale dowodowym rozbieżności co do tego czy działka nr ... była lasem; c) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.; dalej Pusa) , art. 141 § 4 i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1136; dalej Ppsa) w zw. z art. 75 § 1, art. 78 § 1 i 2 Kpa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 Kpa przez oddalenie skargi przy nierozpoznaniu zarzutów naruszenia tych przepisów w postaci przypisania walory wiarygodności tylko części dowodom, a mianowicie tylko wybiórczo uznanym przez organ świadkom przy jednoczesnym odmówieniu wiarygodności pozostałym z nich mimo, iż stan faktyczny był sporny a zgłoszone wniosku dowodowe zmierzały do wykazania przeciwieństwa tego, co ustaliły organu obu instancji; d) art. 1§ 1 i § 2 Pusa, art. 141 § 4 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 80 Kpa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kpa i oddalenie skargi z jednoczesnym uznaniem, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie i prawidłowo oceniły dowody, podczas gdy organ II instancji przyjął, że sąsiedzi i świadkowie nie są właściwi do ustalenia czy dany grunt jest gruntem leśnym; e) art. 1 § 1 i § 2 Pusa, art. 141 § 4 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 8 i art. 10 § 1 Kpa, przez oddalenie skargi bez rozpoznania zarzuty prowadzenia postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania, ignorowanie inicjatywy dowodowej strony skarżącej i uniemożliwienie jej wykazania okoliczności dla siebie korzystnych a przesądzających o tym, że przedmiotowa nieruchomość nie jest lasem. Organ pominął przy tym jej faktyczne wykorzystanie i przeznaczenie; f) art. 1 § 1 i § 2 Pusa, art. 141 § 4 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 80 Kpa i oddalenie skargi w konsekwencji uznania, ze organ II instancji słusznie ocenił dowody z zeznań części świadków odmawiając pozostałym zeznaniom. W skardze kasacyjnej powyższe zarzuty zostały szczegółowo uzasadnione. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. W rozpoznawanej sprawie należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, albowiem zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania jest w bezpośredni sposób powiązana z tymi zarzutami. Odnosząc się do pierwszego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 2 ust. 2 ougrl w zw. z art. 3 uol poprzez błędne przyjęcie, że gruntami leśnymi, są grunty określone w ewidencji gruntów i budynków jako lasy należy stwierdzić, że w myśl jednoznacznego w swojej treści art. 20 ust. 2 uol - w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Wynikająca zatem z planu urządzenia lasu jego powierzchnia i granice są wiążące dla organów ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o której mowa w art. 23 ust. 1 uol, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu. Organ ewidencji gruntów i budynków nie może dokonywać zmian w danych ewidencyjnych dotyczących lasu, które byłyby niezgodne z ustaleniami planu urządzenia lasu. Ponadto zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (wówczas tekst jedn.: 2010 nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej: Pgk) ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące gruntów ich położenia, granic, powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, jeżeli zostały złożone dla nieruchomości w skład której wchodzą grunty, zaś zgodnie z ust. 3a ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. (ust. 3a został dodany przez art. 6 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o lasach oraz o zmianie niektórych innych ustaw, wszedł w życie z dniem 5 września 1997 r.). Z wskazanego art. 20 Pgik, a szczególnie z jego ust. 3a jednoznacznie zatem wynika powiązanie zasad dotyczących rodzaju użytków gruntowych w ewidencji z przepisami ustawy o lasach, w tym z definicją lasu. Z kolei o tym jaki jest charakter informacji wymienionych w art. 20 ust. 1 ustawy, wskazuje kolejny przepis tj. art. 21 zgodnie z ust. 1. tego artykułu, podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W przedmiotowej sprawie, co nie jest sporne grunt został sklasyfikowany jako las, a ponadto został objęty uproszczonym planem urządzenia lasu, dlatego le sny charakter gruntu w sensie normatywny jest bezdyskusyjny. W związku z tym należy podzielić stanowisko Sądu I instancji co do tego, że rozstrzygające znaczenie w sprawie ma prawna klasyfikacja ww. działki jako lasu w ewidencji gruntów oraz objęcie jej ustanowieniami planu urządzenia lasu. Całkowicie nieuzasadniony jest również drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego dotyczący błędnego zastosowania art. 3 uol w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 uogrl przez uznanie, że grunt o powierzchni 0,0531 ha stanowi las podczas, gdy w rozumieniu art. 3 uol - lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha. Działka ewidencyjna nr ... stanowiąca las ma bowiem powierzchnię 0,1730 ha, a więc w sposób oczywisty wypełnia powyższą normę obszarową. W związku z powyższym odnosząc się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że są one niezasadne. Decyduje o tym niezasadność zarzutów prawa materialnego. Jak to zostało wykazane wyżej okoliczności związane z faktycznym wykorzystaniem działki nr ... nie mają żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Zasadnie Sąd I instancji podzieli pogląd organów, że przesłuchiwanie świadków oraz stron na okoliczność czy działka była porośnięta drzewami nie ma wpływu na rozstrzygniecie w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie istniała jakakolwiek potrzeba przeprowadzania kolejnych dowodów. Okoliczność urządzenia parkingu na ww. działce stanowiącej las jest bowiem bezsporna. W żadnym razie nie doszło więc do naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 Kpa, art. 134 § 1 Ppsa oraz art. 107 § 3 Kpa tak przez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi odnośnie pominięcia przez organy dowodu z przesłuchania świadków i oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy wskazanego przepisu Kpa polegającego na nieodniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do występującej w materiale dowodowym rozbieżności co do tego czy działka nr ... była lasem; nie doszło też w zarzucanym zakresie do naruszenia a rt. 1 § 1 i § 2 Pusa), art. 141 § 4 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 75 § 1, art. 78 § 1 i 2 Kpa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 Kpa; art. 1§ 1 i § 2 Pusa, art. 141 § 4 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 80 Kpa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kpa art. 1§ 1 i § 2 Pusa, art. 141 § 4 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 8 i art. 10 § 1 Kpa, art. 1§ 1 i § 2 Pusa, art. 141 § 4 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 80 Kpa w stopniu, który miałby jakikolwiek wpływ na wynik postępowania. Niezależnie od powyższego nie można zarzucić Sądowi I instancji, i że nieprawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, co do poczynionych przez organ ustaleń stanu faktycznego. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji nie ograniczył się do przytoczenia ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także zawarł własną ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Sąd odniósł się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, ustosunkował się do każdego z dowodów. Fakt, że dokonana ocena materiału dowodowego i dokonanych na jego podstawie ustaleń faktycznych w sprawie nie jest zgodna z oczekiwaniami skarżących nie oznacza, że jest nieprawidłowa. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 Ppsa z uwagi na okoliczności sprawy odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżących.