II OSK 2848/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1147/13 w sprawie ze skargi L. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia oświadczenia woli w sprawie nabycia obywatelstwa polskiego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 6 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia oświadczenia woli w sprawie nabycia obywatelstwa polskiego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. L. G., obywatelska Ukrainy, w dniu 9 grudnia 2005 r. zawarła związek małżeński z polskim obywatelem M. G., przyjmując jego nazwisko. W dniu 1 kwietnia 2010 r. małżonek skarżącej wystąpił z pozwem o rozwód. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] grudnia 2010 r. udzielił skarżącej zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Polski. W dniu 25 stycznia 2011 r. skarżąca złożyła przed Wojewodą [...] oświadczenie woli w sprawie nabycia obywatelstwa polskiego. Organ I instancji decyzją z [...] stycznia 2012 r. odmówił przyjęcia tego oświadczenia. Stwierdził, że skarżąca spełnia określone w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r., Nr 28, poz. 353 ze zm.) przesłanki do nabycia obywatelstwa polskiego w trybie tzw. uproszczonej procedury naturalizacyjnej. Nie wywiązała się jednak z obowiązku wskazanego w art. 10 ust. 2 powołanej ustawy, ponieważ, mimo wezwania organu, nie przedłożyła dokumentu poświadczającego utratę lub zwolnienie z obywatelstwa ukraińskiego. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Minister postanowieniem z [...] marca 2012 r. – na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r., zawiesił postępowanie odwoławcze, uznając, że rozstrzygnięcie sprawy uzależnione jest od uprzedniego zakończenia postępowania o rozwiązanie związku małżeńskiego pomiędzy skarżącą a jej małżonkiem. Sąd Okręgowy [...] wyrokiem z [...] maja 2012 r., który uprawomocnił się od 1 czerwca 2012 r., orzekł o rozwiązaniu związku małżeńskiego skarżącej z M. G. Organ odwoławczy postanowieniem z [...] lutego 2013 r. podjął postępowanie odwoławcze. Decyzją z [...] marca 2013 r. Minister Spraw Wewnętrznych, po rozpoznaniu odwołania L. G., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2012 r. Nie podzielił stanowiska organu I instancji uzależniającego nabycie przez skarżącą polskiego obywatelstwa od złożenia dowodu utraty przez nią obywatelstwa ukraińskiego. Za podstawę odmowy przyjęcia oświadczenia woli w sprawie nabycia obywatelstwa polskiego Minister uznał okoliczność, że od 1 czerwca 2012 r. skarżąca nie pozostaje w związku małżeńskim z obywatelem polskim, zatem nie została spełniona jedna z przesłanek wskazanych w art. 10 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim. Odwołując się do gramatycznej wykładni wskazanego przepisu uznał, iż istotne jest, aby trzyletni związek małżeński trwał w dacie wydania decyzji o przyjęciu oświadczenia woli w sprawie obywatelstwa polskiego. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji podzielił argumentację organu odwoławczego, przyjmując że warunkiem uzyskania obywatelstwa polskiego w ramach uproszczonej procedury naturalizacyjnej jest m.in. pozostawanie w związku małżeńskim z obywatelem polskim w chwili wydania ostatecznej decyzji w tej sprawie. Podkreślił, że możliwość naturalizowania cudzoziemca w Polsce należy traktować jako środek oraz sposób ochrony rodziny (małżeństwa) założonej przez osoby posiadające różne obywatelstwo. W sytuacji rozpadu małżeństwa znika relacja prawna, która podlega ochronie poprzez uproszczoną procedurę naturalizacyjną. Wskazał, że również Konwencja o obywatelstwie kobiet zamężnych otwarta do podpisu w Nowym Yorku dnia 20 lutego 1957 r. (Dz. U. z 1959 r. Nr 56, poz. 334) nie przemawia za stanowiskiem prezentowanym przez skarżącą. W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez L. G. zaskarżono wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenia prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że warunkiem nabycia obywatelstwa polskiego przez cudzoziemca na podstawie tego przepisu jest pozostawanie przez niego w związku małżeńskim z obywatelem polskim w chwili wydania ostatecznej decyzji o przyjęciu oświadczenia woli nabycia obywatelstwa polskiego, podczas gdy wymóg pozostawania w związku małżeńskim odnosi się do chwili złożenia takiego oświadczenia. W uzasadnieniu powyższego zarzutu skarżąca wskazała, że Sąd I instancji dokonał w nieprawidłowy sposób wykładni językowej powyższego przepisu. Zdaniem skarżącej, konstrukcja powyższego przepisu wyraźnie wskazuje, że co najmniej trzyletnie małżeństwo cudzoziemca z obywatelem polskim ma trwać w chwili składania wymaganego oświadczenia właściwemu organowi. Przepis ten nie stanowi o terminie wydania przez organ decyzji o przyjęciu takiego oświadczenia. Termin wydania decyzji określają art. 17a ust. 2 i 3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, art. 35 i art. 106 K.p.a. Według skarżącej, gdyby wolą ustawodawcy było to, aby małżeństwo miało trwać w chwili wydawania decyzji, to dałby temu wyraz w przepisie. Brak takiego uregulowania oznacza, że wnioskodawca uwzględnił specyfikę spraw dotyczących obywatelstwa, w szczególności ryzyko ustania małżeństwa, które stało się podstawą nabycia obywatelstwa, nie tylko przecież w drodze rozwodu, ale i wskutek śmierci małżonka będącego obywatelem polskim. Z powołanych względów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wyrażona w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji ocena, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż skarżąca nie spełniła przesłanki ujętej w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, ponieważ w chwili wydania ostatecznej decyzji nie pozostawała w związku małżeńskim z obywatelem polskim, zatem nie było podstaw do przyjęcia oświadczenia woli o nabyciu obywatelstwa polskiego przez skarżącą, jest prawidłowa i nie narusza powołanego przepisu. Przepis art. 10 ust. 1 powołanej ustawy jako przesłanki nabycia obywatelstwa polskiego przez cudzoziemca przyjmuje: 1) pozostawanie przez co najmniej 3 lata w związku małżeńskim z osobą posiadającą obywatelstwo polskie i 2) posiadanie przez cudzoziemca zezwolenia na osiedlenie się na terytorium RP oraz 3) złożenie oświadczenia woli, w terminie określonym w art. 10 ust. 1a ustawy. Termin ten wynosi 3 lata i 6 miesięcy od dnia zawarcia związku małżeńskiego z osobą posiadającą obywatelstwo polskie albo 6 miesięcy od dnia uzyskania przez cudzoziemca zezwolenia na osiedlenie się, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich lub nabycia prawa stałego pobytu. Należy podzielić konkluzję Sądu I instancji, że niekwestionowane w sprawie są okoliczności, iż skarżąca pozostawała w związku małżeńskim z obywatelem polskim przez okres ponad trzech lat, a małżeństwo istniało w chwili złożenia oświadczenia woli o nabyciu obywatelstwa polskiego (25 stycznia 2011 r.), małżeństwo to zostało rozwiązane przez rozwód – przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy (wyrok rozwodowy uprawomocnił się od dnia 1 czerwca 2012 r.) oraz że skarżąca złożyła przez organem I instancji w wymaganej formie oświadczenie wyrażające wolę nabycia obywatelstwa polskiego. Przechodząc do oceny zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim poprzez jego błędną wykładnię, należy wskazać, że jest on niezasadny. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej interpretacji wskazanego przepisu i przyjął, że skarżąca nie spełniła jednego z określonych w tym przepisie warunków uzyskania obywatelstwa polskiego w trybie tzw. uproszczonej procedury naturalizacyjnej. Trzeba wskazać, że decyzja wydana na podstawie powyższego przepisu ma charakter konstytutywny. Decyzja o takim charakterze dopiero tworzy, zmienia lub powoduje ustanie stosunku prawnego. Zmiana sytuacji prawnej danego podmiotu następuje wówczas nie z mocy samej ustawy (wówczas wydawana jest decyzja deklaratoryjna), ale z mocy aktu administracyjnego. Dla nabycia obywatelstwa polskiego w trybie uproszczonej procedury naturalizacyjnej nie jest więc wystarczające złożenie oświadczenia po spełnieniu przesłanek z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. Skutek w postaci nabycia obywatelstwa polskiego następuje dopiero z chwilą wydania ostatecznej decyzji o przyjęciu tego oświadczenia. Powyższe prowadzi do wniosku, że przesłanki ujęte w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim muszą być aktualne w chwili wydania tej decyzji. Dlatego za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, w którym podzielił on argumentację organu odwoławczego, że warunkiem uzyskania obywatelstwa polskiego w ramach uproszczonej procedury naturalizacyjnej jest pozostawanie w związku małżeńskim z obywatelem polskim w chwili wydania ostatecznej decyzji w sprawie przyjęcia oświadczenia woli w sprawie nabycia tego obywatelstwa. Nie można zignorować okoliczności, że równolegle do uproszczonego postępowania naturalizacyjnego toczyło się postępowanie rozwodowe pomiędzy L. G. a M. G. Wynik tego postępowania miał wpływ na kształt uprawnień wnioskodawczyni w związku z ubieganiem się o nabycie obywatelstwa polskiego w trybie art. 10 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. Należy wskazać, że nieodwracalność, co do zasady, nabycia statusu obywatela polskiego oraz waga uprawnień związanych z obywatelstwem uzasadnia przyjęcie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie rozwiązania małżeństwa wnioskodawczyni z jej małżonkiem stanowiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uzasadniające zawieszenie przez organ odwoławczy postępowania prowadzonego w sprawie nabycia obywatelstwa polskiego przez cudzoziemkę na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (por. wyrok NSA z 16.05.2007 r. sygn. akt II OSK 719/06, ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 41, dotyczący możliwości wszczęcia przez organ z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na osiedlenie się – art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z 13.06.2003 r. o cudzoziemcach, które stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania w przedmiocie nabycia obywatelstwa polskiego w trybie uproszczonej procedury naturalizacyjnej). Należy zgodzić się z tym, że na zaaprobowane przez Sąd I instancji rozumienie przepisu przyjęte przez organ odwoławczy wskazuje także wykładnia językowa. Cudzoziemiec pozostający w związku małżeńskim to ten, który pozostawał i pozostaje nadal w tym związku – w chwili wydania decyzji przez organ odwoławczy. Należy przy tym pamiętać, że zasadą jest, iż organ orzeka w oparciu o stan faktyczny z chwili podejmowania rozstrzygnięcia, a wyjątki od tej zasady powinny być przewidziane w ustawie. Powyższe rozumienie przepisu uzasadnia również wykładnia celowościowa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że uproszczona procedura naturalizacyjna stanowi sposób ochrony zawartego związku małżeńskiego (i założonej w ten sposób rodziny) przez osoby posiadające różne obywatelstwo. Jej zadaniem jest zapewnienie analogicznych praw, które posiada małżonek w celu umożliwienia normalnego korzystania z praw dwojga osób tworzących rodzinę. Procedura ta przeznaczona jest dla osób, które mają ustabilizowaną sytuację życiową w Polsce, bo pozostają w związku małżeńskim z obywatelem polskim. Bez wątpienia inaczej przedstawia się sytuacja skarżącej, która wprawdzie była wcześniej w takim związku, ale w chwili podejmowania ostatecznego rozstrzygnięcia związek ten już nie istniał. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, nie posiada ona wówczas szczególnej, rodzinnej potrzeby uzyskiwania polskiego obywatelstwa. Wskutek prawomocnego orzeczenia rozwodu ustała relacja prawna będąca podstawą ubiegania się o nabycie obywatelstwa polskiego w oparciu o uproszczoną procedurę naturalizacyjną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest istotna przyczyna ustania związku małżeńskiego (czy to wskutek rozwodu, czy też śmierci małżonka posiadającego polskie obywatelstwo), ponieważ w każdym wypadku przestaje istnieć konieczność zapewnienia jednolitości obywatelstwa małżonków i ochrony rodziny, którą założyli. Na marginesie należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że art. 10 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. nie normuje kwestii terminu wydania decyzji, a jedynie termin złożenia oświadczenia przez osobę ubiegającą się o uzyskanie polskiego obywatelstwa. Załatwienie sprawy odbywa się w terminach wskazanych w art. 35 K.p.a. Wykładnia art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim przedstawiona w wyroku Sądu I instancji pozostaje w zgodzie z postanowieniami Konwencji o obywatelstwie kobiet zamężnych. Zgodnie z Artykułem 1 Konwencji każde umawiające się państwo zgadza się, że ani zawarcie, ani rozwiązanie związku małżeńskiego pomiędzy jego obywatelem a cudzoziemcem, ani też zmiana obywatelstwa przez małżonka w czasie trwania związku małżeńskiego nie wpłyną automatycznie na obywatelstwo żony. Powyższy przepis wskazuje, że sam fakt zawarcia małżeństwa z obywatelem polskim nie wpływa na obywatelstwo żony. Musi zostać przeprowadzona stosowna procedura w celu uzyskania tego obywatelstwa. Trzeba też zwrócić uwagę, że artykuł 3 ust. 1 Konwencji, stanowi iż, każde umawiające się państwo zgadza się, że żona jego obywatela, będąca cudzoziemką, może na własną prośbę uzyskać obywatelstwo małżonka w drodze specjalnie uproszczonej procedury naturalizacyjnej; przyznanie tego obywatelstwa może być ograniczone względami bezpieczeństwa państwowego i porządku publicznego. Przepis ten, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wskazuje na uproszczoną procedurę naturalizacyjną, której celem jest zapewnienie jednolitości obywatelstwa małżonków i w konsekwencji ochronę zawartego związku. Z jego treści nie można wyprowadzić wniosku, że z uproszczonej procedury naturalizacyjnej może skorzystać osoba, która wprawdzie była w związku małżeńskim, ale związek ten został rozwiązany, bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy (rozwód, śmierć małżonka posiadającego polskie obywatelstwo). W tym stanie rzeczy nie jest trafny zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim poprzez błędną jego wykładnię. Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż skarżąca nie spełniła jednej z przesłanek określonych w tym przepisie, albowiem w chwili wydania ostatecznej decyzji nie pozostawała w związku małżeńskim z obywatelem polskim i z tej przyczyny nie było podstaw do przyjęcia jej oświadczenia woli o nabyciu obywatelstwa polskiego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.