II OSK 2848/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA Jerzy Siegień (spr.) del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 104/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 104/15, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. [...]Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. wystąpiło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie "nielegalnej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] przy ul. [...] w R. wybudowanej bez pozwolenia na budowę, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz bez zbadania jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania terenu lub decyzją lokalizacyjną". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R. decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], na podstawie art. 105 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy ww. stacji bazowej telefonii komórkowej. W trakcie prowadzonego postępowania organ ustalił, że w związku z zamiarem przystąpienia do budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Sp. z o.o. w grudniu 2006 r. wystąpiła do Urzędu Miasta R. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia. Prezydent Miasta R., rozpoznając kolejny raz sprawę, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, uznając, że tego typu instalacja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustalono także, że instalacja stacji przekaźnikowej (maszt rurowy o wys. 7 m ponad poziom dachu wraz z antenami radioliniowymi oraz montażem dwóch szaf telekomunikacyjnych z urządzeniami nadawczo-odbiorczymi na stalowym ruszcie zainstalowana na istniejącym obiekcie budowlanym - dachu budynku) została wykonana w oparciu o zgłoszenie dokonane w dniu [...] lutego 2008 r. przez [...] sp. z o.o. w trybie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane. Przy czym Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. wniósł sprzeciw wobec zgłoszonych robót budowlanych uznając, że wymagają one pozwolenia na budowę. Decyzja ta została jednak uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, który po wznowieniu postępowania nie zgłosił ponownie sprzeciwu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dążąc do wyjaśnienia sprawy w dniu [...] września 2013 r. dokonał oględzin instalacji zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. [...] w R.. W ich trakcie stwierdzono, że na istniejącym już maszcie w grudniu 2008 r. inwestor zamontował trzy dodatkowe anteny sektorowe o wysokości powyżej 3 m. Montażu anten dokonano bez zgłoszenia oraz bez pozwolenia na budowę przyjmując jako podstawę prawną art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania robót. W świetle powyższego organ przyjął, że zakres robót objętych zgłoszeniem z dnia [...] lutego 2008 r. wykraczał poza pojęcie ustalone w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane. W ocenie organu inwestycja wykonana na podstawie zgłoszenia z dnia [...] lutego 2008 r., tj. stacja przekaźnikowa, stanowiła całość techniczno-użytkową, którą należało zakwalifikować jako budowlę stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 b ustawy - Prawo budowlane wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak więc zdaniem organu wykonanie robót budowlanych miało miejsce z naruszeniem przepisów prawa i konieczne było przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Ponadto mając również na uwadze, że inwestor w grudniu 2008 r. na istniejącym maszcie zamontował dodatkowe anteny sektorowe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R. przedmiotem prowadzonego postępowania naprawczego objął stację bazową telefonii komórkowej [...] w stanie stwierdzonym w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2013 r., tzn. 3 anteny sektorowe i jedna antena radioliniowa z okablowaniem zamontowane na maszcie rurowym wysokości 7,00 m ponad poziom dachu. Prowadząc zatem w powyższym zakresie postępowanie naprawcze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R. ustalił, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie narusza obowiązującego miejscowo planu zagospodarowania przestrzennego, emisja z instalacji nie przekracza dopuszczalnych natężeń promieniowania na terenach dostępnych dla ludności, a stan techniczny konstrukcji stalowych oraz instalacji elektrycznej i teletechnicznej jest właściwy. Na podstawie powyższych ustaleń organ stwierdził, że stacja bazowa telefonii komórkowej [...] jest zgodna z aktualnie obowiązującymi przepisami i nie stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, a zatem brak jest legalnej możliwości wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy - Prawo budowlane. Z tego też powodu zdaniem organu postępowanie w sprawie legalności budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] zlokalizowanej na budynku usługowo-mieszkalnym w R. przy ul. [...] na działce nr [...] należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło [...] Stowarzyszenie [...] zarzucając organowi pierwszej instancji m.in. naruszenie art. 48 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy niezgodnie ze zgłoszeniem zainstalowane zostały anteny sektorowe, jak też niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy poprzez przyjęcie, że inwestycja została doprowadzona do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy nie wykazano, iż wszystkie procedury wynikające z prawa budowlanego zostały spełnione. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie odniósł się do okoliczności, że inwestor dokonał zmiany anten stacji bazowej na inne, niż wskazane wcześniej w zgłoszeniu. Podniósł także, ze w jego ocenie błędne przyjęcie zgłoszenia zamiaru budowy nie skutkuje niemożliwością badania przez organ nadzoru budowlanego legalności obiektu budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą W. Wnosząc o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Spółka zarzuciła organowi drugiej instancji m.in. naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji pomimo niewskazania przesłanek takiego rozstrzygnięcia. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Sąd uznał, że decyzja kasacyjna wydana w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. powinna pozostać w obrocie prawnym. Wskazał przy tym, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Zauważył, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wynika, że podstawą wydania orzeczenia kasacyjnego w niniejszej sprawie były dwie okoliczności, po pierwsze uznanie przez organ pierwszej instancji, iż fakt zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych spornej instalacji skutkuje niemożliwością badania przez organ nadzoru budowlanego legalności obiektu budowlanego, przy czym stanowisko to nie zostało przez organ drugiej instancji uzasadnione, a po drugie brak odniesienia się przez organ pierwszej instancji do okoliczności, iż inwestor dokonał zmiany anten stacji bazowej na inne, niż wskazane wcześniej w zgłoszeniu. Jednak w ocenie Sądu wydanie orzeczenia kasacyjnego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uzasadniała druga ze wskazanych wyżej okoliczności. Sąd wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nie wziął pod uwagę istotnej w sprawie kwestii. Zgłoszenie inwestora dotyczyło instalacji przekaźnikowej, wyposażonej w anteny radiolinii, a z zebranego materiału dowodowego wynika, że około 2008 r. na maszcie zostały zainstalowane anteny sektorowe. Całość instalacji przestała zatem pełnić rolę stacji przekaźnikowej i stała się stacją bazową. Sąd stwierdził więc, że niezależnie od tego, czy instalacja miała zostać wykonana w oparciu o zgłoszenie, czy też pozwolenie na budowę, jej zmiana wymagała zachowania takiego samego trybu. Tymczasem organ pierwszej instancji dostrzegając tę okoliczność nie wywiódł z niej żadnych skutków prawnych, co zdaniem Sądu stanowiło istotne uchybienie w zakresie przeprowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. postępowania wyjaśniającego. Za zasadne uznał zatem Sąd uchylenie tego rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą W. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu: 1) nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", w zw. z art. 47 § 1, art. 49 § 1 oraz art. 65 § 1 P.p.s.a., gdyż uczestnicy na prawach strony zostali pozbawieni możności obrony swych praw w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji poprzez niedoręczenie im odpisów pisma złożonego w trakcie rozprawy w dniu [...] maja 2015 r. przez [...]Stowarzyszenie [...] a tym samym uniemożliwienie im ustosunkowania się do zawartych w powyższym piśmie twierdzeń; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej i zastosowanie art. 151 P.p.s.a., a co za tym idzie oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2014 r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] września 2014 r. o umorzeniu postępowania i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji naruszała przepisy prawa materialnego i inne przepisy postępowania; b) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej; c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w uzasadnieniu wyroku (str. 1 i 6), że decyzje w niniejszym postępowaniu wydawały następujące organy: Powiatowy Inspektor Ochrony Środowiska oraz Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska oraz nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także nietrafne wskazania, co do dalszego postępowania, co jest związane z nietrafną oceną prawną sprawy; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie pierwszego ze wspomnianych przepisów w sytuacji, gdy organ drugiej instancji naruszył art. 138 § 2 K.p.a. albowiem nie zaistniały w stanie faktycznym sprawy przesłanki do wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu, co wynikało z błędnej oceny prawidłowości zastosowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. norm wynikających z treści art. 3 pkt 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy - Prawo budowlane; f) art. 49 § 1 w zw. z art. 47 § 1 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie dyspozycji norm prawnych wynikających z tych przepisów pomimo spełnienia przesłanek ich zastosowania wynikających z ich hipotez; g) art. 106 § 3 P.p.s.a. bądź art. 104 P.p.s.a. czy też art. 45 P.p.s.a. poprzez brak kwalifikacji proceduralnej pisma złożonego na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. przez [...] Stowarzyszenie [...] 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy - Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów polegające na uznaniu, że "(...) niezależnie, więc od tego, czy instalacja miała zostać wykonana w oparciu o zgłoszenie, czy też pozwolenie na budowę, jej zmiana wymagała zachowania takiego samego trybu (...)". W oparciu o powyższe zarzuty [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania – [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Rz. wnosząc o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu, którego uwzględnienie musiałoby prowadzić do stwierdzenia, że postępowanie przed sądem pierwszej instancji dotknięte jest wadą nieważności wymienioną w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. wskazać należy, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie stwierdził aby Spółka wnosząca skargę kasacyjną pozbawiona była, bez swojej winy, możliwości obrony swoich praw. Wadliwości tej wnosząca skargę kasacyjną upatruje w tym, że uczestnicy postępowania na prawach strony zostali pozbawieni możności obrony swych praw w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji poprzez niedoręczenie im odpisów pisma złożonego na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. przez [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. Odnosząc się do tak przedstawionego zarzutu stwierdzić trzeba, że stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Ma ona miejsce w sytuacji, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. Podkreślić również należy, że dla skuteczności uwzględnienia czy to na wniosek, czy też z urzędu takiej podstawy skargi kasacyjnej konieczne jest wniesienie skargi kasacyjnej przez podmiot, którego prawa naruszono, bowiem ustawodawca wprost wymaga spełnienia warunku pozbawienia strony wnoszącej skargę kasacyjną obrony "swych praw". Wyjaśnić trzeba, iż zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnieniami procesowymi rozporządza strona tego postępowania. Konkluzja ta jest efektem przyjętej w polskim porządku prawnym koncepcji zapewniania jednostce w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym podwójnej ochrony - poprzez prawo do procesu (obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu, z zagwarantowaniem także prawa do obrony za pomocą środków zaskarżenia) oraz poprzez prawo do sądu (prawo jednostki do zaskarżenia działania administracji publicznej w celu rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem przez niezawisły, bezstronny sąd). Możliwość realizacji tej ochrony będzie jednak wymagać każdorazowo aktywności strony poprzez realizację jej uprawnień procesowych i podjęcia obrony jej (własnego) interesu prawnego. Oznacza to więc, iż zapewniania ochrony swoich praw w prowadzonym postępowaniu domagać się może tylko ten podmiot, którego one dotyczą. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, bowiem uczestnicy postępowania, którym nie doręczono złożonego na rozprawie pisma [...] Stowarzyszenia [...] nie wnieśli skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. Przy czym jak wynika z protokołu rozprawy z dnia 28 maja 2015 r. wszyscy uczestnicy postępowania wymienieni na karcie nr 1 akt sądowych zostali prawidłowo zawiadomieni o terminie rozprawy i nie stawili się w sądzie na posiedzeniu w niniejszej sprawie. Natomiast obecnemu na rozprawie pełnomocnikowi skarżącej Spółki doręczono złożony do akt sprawy przez reprezentującego uczestnika postępowania odpis pisma procesowego z dnia [...] maja 2015 r. (k. 117 – 117 verte akt sądowych). A zatem na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach wnosząca skargę kasacyjną Spółka nie była pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Miała zapewnioną możliwość zapoznania się z doręczonym jej na rozprawie pismem i ustosunkowania się do niego poprzez możliwość złożenia wyjaśnień. Również ze złożonej w terminie skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienia nie wynika, aby skarżąca Spółka czy też ustanowiony przez nią pełnomocnik pozbawieni byli możliwości działania w postępowaniu i możliwości obrony swoich praw. W związku z powyższym stwierdzić należy, że nie można wywodzić nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., bądź żądać uchylenia zaskarżonego wyroku mając na uwadze interes prawny osób nie wnoszących skargi kasacyjnej. Może to bowiem uczynić wyłącznie strona, której utrudniono realizację prawa do sądu. A taka sytuacja jak wykazano powyżej nie zaistniała w niniejszej sprawie. W świetle powyższego za niezasadne i nie mające wpływu na wynik sprawy uznać należy także zarzuty dotyczące naruszenia art. 106 § 3, art. 104 czy też art. 45 P.p.s.a. poprzez brak kwalifikacji proceduralnej pisma złożonego na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. przez [...] Stowarzyszenie [...]", jak też art. 49 § 1 w zw. z art. 47 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie w stosunku do ww. pisma. Zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom Spółki wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji dokonał kwalifikacji pisma złożonego na rozprawie przez uczestnika postępowania, uznając je za pismo procesowe i załączając do akt – protokół rozprawy z dnia 28 maja 2015 r. Z uwagi na fakt, że pismo to zostało złożone w dniu rozprawy i nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, a obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącej miał możliwość zapoznania się z nim, to Sąd zobowiązany do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki nie był natomiast zobowiązany do stosowania art. 49 § 1 w zw. z art. 47 § 1 P.p.s.a. Spowodowało by to bowiem nadmierne i nieuzasadnione przedłużenie postępowania w sprawie. Ponadto art. 47 P.p.s.a. nie przewiduje obowiązku dołączania odpisów pism przeznaczonych jedynie do złożenia w aktach sądowych, a taki charakter miało pismo procesowe uczestnika postępowania z dnia [...] maja 2015 r. złożone na rozprawie w tym samym dniu. Za zasadny uznać należy natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie pierwszego ze wskazanych przepisów w sytuacji, gdy organ drugiej instancji naruszył art. 138 § 2 K.p.a., a co za tym idzie zasadny jest także zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd pierwszej instancji funkcji kontrolnej i zastosowanie art. 151 P.p.s.a. Podkreślić należy, że przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w pierwszej instancji stanowiła decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., to jest tzw. decyzja kasacyjna. Kontrola ta sprowadzała się zatem do oceny, czy zaistniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji opartej na art. 138 § 2 K.p.a. W związku ze zmianą stanu prawnego, z dniem [...] kwietnia 2011 r. zmieniły się przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 138 § 2 K.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nieprzeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym, naruszeniem przepisów procesowych, np. niedokonując ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Naruszenie takie nie może być bowiem usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, gdyż naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego powodem wydania przez ten organ decyzji kasacyjnej było uznanie, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnej okoliczności faktycznej mającej wpływ na wynik sprawy, to jest nie uwzględnił faktu, że sporna stacja bazowa w obecnym stanie różni się od stacji objętej zgłoszeniem w zakresie ilości i typów anten oraz ilości szaf telekomunikacyjnych. W związku z powyższym za zasadne uznał rozważenie przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego odnośnie wykonanych robót na istniejącym obiekcie – stacji bazowej. Czynności te, jak wskazał organ odwoławczy, powinny być zapoczątkowane ustaleniem czy w istocie stacja bazowa powstała zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, a następnie dokonano modernizacji (przebudowy) przedmiotowej stacji. Stanowisko to podtrzymał również Sąd pierwszej instancji wskazując, że brak odniesienia się przez organ pierwszej instancji do okoliczności, iż inwestor dokonał zmiany anten stacji bazowej na inne, niż wskazane wcześniej w zgłoszeniu uzasadniało wydanie orzeczenia kasacyjnego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tymczasem jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, a także z przedstawionego powyżej stanu faktycznego sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wydając decyzję umarzającą postępowanie w sprawie legalności budowy spornej stacji bazowej telefonii komórkowej uwzględnił stan tej stacji w stanie stwierdzonym w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2013 r., tzn. 3 anteny sektorowe i jedna antena radioliniowa z okablowaniem zamontowane na maszcie rurowym wysokości 7,00 m ponad poziom dachu. Jedna szafa telekomunikacyjna ustawiona na ruszcie stalowym, do której doprowadzono instalację elektryczną. Ponadto przedmiotem postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane organ pierwszej instancji objął również zakres robót objęty zgłoszeniem z dnia 6 lutego 2008 r., gdyż w jego ocenie wykraczał on poza pojęcie ustalone w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane. Organ wskazał, że inwestycja wykonana na podstawie zgłoszenia z dnia [...] lutego 2008 r., tj. stacja przekaźnikowa, stanowiła całość techniczno-użytkową, którą należało zakwalifikować jako budowlę stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 b ustawy - Prawo budowlane, a zatem inwestycja ta wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Konieczne było więc przeprowadzenie postępowania w trybie art. 51 również w tym zakresie. Powyższe wskazuje, że wbrew stanowisku organu odwoławczego, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, organ pierwszej instancji wydając decyzję umarzającą postępowanie w sprawie legalności budowy spornej stacji bazowej telefonii komórkowej, zakresem prowadzonego postępowania naprawczego objął również dokonane przez inwestora w grudniu 2008 r. zmiany anten stacji bazowej na inne, tj. zamontowanie trzech anten sektorowych o wysokości powyżej 3 m. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. prowadził zatem postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w zakresie wszystkich robót budowlanych związanych z budową spornej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] zlokalizowanej na budynku usługowo-mieszkalnym przy ul. [...] w R. Przy czym jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 2014 r. powodem umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy ww. stacji bazowej było ustalenie w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w tym dokonania analizy sprawozdań z badań stacji bazowej oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego R., że stacja bazowa telefonii komórkowej [...] jest zgodna z aktualnie obowiązującymi przepisami i nie stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, co spowodowało, że brak było legalnej możliwości wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy - Prawo budowlane. Powodem umorzenia postępowania nie było zatem nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy oraz Sąd pierwszej instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając zatem odwołanie uczestnika postępowania - [...] Stowarzyszenia [...] od decyzji z dnia [...] września 2014 r. powinien zatem ocenić to postępowanie w zakresie zastosowanych przepisów prawa materialnego i prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a nie uchylać decyzję do ponownego rozpatrzenia z uwagi na nieprzeprowadzenie postępowania we wskazanym w tej decyzji zakresie, które w istocie zostało przeprowadzone. W sytuacji gdyby organ odwoławczy wykazał, że postępowanie było przeprowadzone z naruszeniem przepisów procesowych, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to ewentualnie mógłby uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ jednak tego nie wykazał, podnosząc jedynie i to jak wynika z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy bezpodstawnie, że w ogóle nieprzeprowadzono postępowania w zakresie dokonanych przez inwestora w grudniu 2008 r. zmian anten. Stanowisko to podtrzymał także Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Organ odwoławczy rozpatrując zatem ponownie sprawę, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, powinien dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w tym przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, nie będąc przy tym związany zarzutami zawartymi w odwołaniu. W świetle powyższego za niezasadne i przedwczesne uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy - Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów. Jak słusznie podniósł uczestnik postępowania, [...] Stowarzyszenie [...], w złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie stosował tych przepisów, nie dokonał również ich interpretacji pozostawiając tę kwestię otwartą dla interpretacji organów. W takim stanie sprawy konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. celem ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Naczelny Sąd Administracyjny uznając zatem, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 P.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.