II OSK 288/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska (spr.), Sędziowie NSA Maria Czapska – Górnikiewicz, Barbara Gorczycka – Muszyńska, Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Wrocławia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2004r., sygn. akt II SA/Wr 546/04 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej Wrocławia na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 20 sierpnia 2004 r. Nr PN.II.0911-10/19/04 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXV/2104/04 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 8 lipca 2004r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla Brochów i osiedla Bieńkowice we Wrocławiu – Część B oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Rady Miejskiej Wrocławia na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 20 sierpnia 2004r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej Wrocławia nr XXV/2104/04 z dnia 8 lipca 2004r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla Brochów i osiedla Bieńkowice we Wrocławiu – część B. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że poddane kontroli rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego jest zgodne z prawem, skoro zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa, radzie gminy przedstawia się do uchwalenia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniający orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami, a na część uchwał Rady Miejskiej Wrocławia odrzucających zarzuty do projektu planu wniesione zostały skargi do sądu administracyjnego, które nie zostały jeszcze rozpoznane przez sąd. Prace nad uchwaleniem planu miejscowego powinny więc zostać wstrzymane do czasu rozpoznania przez sąd skarg na uchwały rozstrzygające zarzuty, tak aby orzeczenie sądu mogło być uwzględnione w projekcie planu przestawionym do uchwalenia. Podjęcie uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed rozpoznaniem przez sąd skarg co do tych zarzutów, powoduje konieczność uznania jej za nieważną zgodnie z art. 27 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy. Sąd podniósł, że zarzuty zostały złożone do projektu całego wyłożonego planu nie zawierającego podziału na wyodrębnione części A, B i C. i przed uchwaleniem planu skargi na uchwały odrzucające zarzuty do wyłożonego projektu nie zostały przez sąd rozpoznane. Wojewoda działając w trybie postępowania nadzorczego nie był upoważniony do badania zarzutów pod żadnym względem, a więc także i tego jakich terenów objętych wyłożonym projektem planu one dotyczą. Wojewoda mógł badać tylko prawidłowość zachowania procedury planistycznej przewidzianej w art.18 ustawy i w każdym przypadku jej naruszenia był zobligowany do stwierdzenia nieważności uchwały. W szczególności organ ten nie był upoważniony do badania, czego konkretnie zarzuty dotyczyły. Sam fakt ich złożenia w odniesieniu do projektu planu obejmującego cały obszar osiedli Brochów i Bieńkowice i nie rozpoznania przez sąd skarg na uchwały odrzucające zarzuty miał znaczenie decydujące i powodował konieczność uznania uchwały za nieważną. Mając na względzie tę motywację Sąd nie podzielił stanowiska skargi, że Rada Miasta Wrocławia mogła podjąć uchwalę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu objętego projektem planu, gdyż części A, B i C planu zostały wydzielone po wnikliwej analizie przeznaczenia terenów, komunikacji i wszystkich ustaleń projektu planu w odniesieniu do ewentualnych zmian, jakie mogłoby spowodować uwzględnienie złożonych do sądu skarg na uchwały odrzucające zarzuty, a wprowadzenie tych zmian pozostanie bez wpływu na ustalenia uchwalonych części A, B i C planu. W skardze kasacyjnej na powyższe orzeczenie Rada Miejska Wrocławia, zarzuca naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy, i przyjęcie przez Sąd, że zgłoszenie zarzutów, a następnie skarg do sądu przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących z obszarem terenu objętego uchwałą uniemożliwiało uchwalenie tej części planu, w stosunku do której zarzuty, a następnie skargi nie zostały złożone. Skarżąca podniosła, że żadne inne zarzuty dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niż te, które dotyczą bezpośrednio uchwalonej części projektu nie mogą wpływać na procedurę związaną z uchwalaniem konkretnej części planu. Tezie tej nie przeczy fakt, że zarzuty zostały zgłoszone do całego projektu, albowiem procedura podziału projektu i uchwalania jego poszczególnych części jest praktyką powszechnie przyjętą. Podział jest czynnością następczą w stosunku do wyłożenia projektu do publicznego wglądu i to właśnie względy celowościowe, mające na celu kontynuowanie postępowania planistycznego w stosunku do tej części projektu, do którego nie zostały zgłoszone zarzuty, a następnie skargi do sądu umożliwiają uchwalenie części projektu planu. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji błędnie przyjął, że zgłoszone zarzuty dotyczyły całości projektu, nie zaś ustaleń w projekcie planu dotyczących nieruchomości osób, które takie zarzuty założyły. Składający zarzut musiałby wykazać, że ustalenia całego projektu planu godzą w jego interes prawny bądź uprawnienia, a zdaniem strony skarżącej taka sytuacja nie zachodzi w przypadku tego planu. Konkluzja skargi kasacyjnej zawiera wniosek zmiany zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego z dnia 20 sierpnia 2004r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podnosząc, że wykładania językowa art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy nie pozostawia wątpliwości, że wyłączenie spod planowania terenów co do których złożono zarzut jest niedopuszczalne, albowiem rada uchwalając plan ma obowiązek uwzględnić orzeczenia sądu wydane w związku ze złożonymi zarzutami. Nie można bowiem wykluczyć, że w przypadku uwzględnienia wniesionych skarg przez sąd administracyjny będzie istniała potrzeba zmiany planu dla obszaru już uchwalonego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod rządami obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym było wieloetapowe i rozpoczynała je uchwała rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia takiego planu /art. 12 ustawy/. Uchwała taka określała granice obszaru objętego planem, przedmiot i zakres jego ustaleń, i wiązała organ wykonawczy gminy przy podejmowaniu czynności związanych z przygotowaniem projektu planu i przedstawieniem go do uchwalenia radzie gminy po wyczerpaniu procedury przewidzianej w art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-11 ustawy, jak też radę gminy przy uchwalaniu planu. Przygotowany przez organ wykonawczy gminy projekt planu do wyłożenia a następnie do uchwalenia winien odpowiadać granicom obszaru określonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzeniu planu i zasadom w niej określonym. Stosownie do wymagań art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy projekt planu mógł być przedstawiony do uchwalenia radzie gminy przez jej zarząd wówczas, gdy uwzględniał on orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami do wyłożonego projektu. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że zarząd gminy nie mógł przedstawić projektu planu do uchwalenia radzie, jeśli nie zostały rozpoznane przez sąd administracyjny skargi na uchwały odrzucające zarzuty do wyłożonego projektu planu. Skoro projekt planu nie mógł być przedstawiany do uchwalenia to działając w zgodzie z przepisami rada gminy nie mogła planu uchwalić, jeśli nie zostały przez sąd administracyjny rozpoznane skargi na uchwały odrzucające wniesione zarzuty. W rozpoznanej sprawie jest okolicznością niesporną, że w dacie podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru osiedla Brochów i Bieńkowice we Wrocławiu dla części określonej jako "B" zakwestionowanej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, nie zostały rozpoznane przez sąd administracyjny skargi wniesione na uchwały odrzucające zarzuty do projektu planu wyłożonego przez zarząd. Trafnie w tym stanie faktycznym Sąd I instancji, oddalając skargę ocenił, że uchwała ta podjęta została z naruszeniem wymagań art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy i w konsekwencji tego uznał, że wobec treści art. 27 ust. 1 ustawy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego stwierdzające nieważność tej uchwały nie narusza prawa. Nie można w tym stanie faktycznym i prawnym podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok został wydany przy zastosowaniu błędnej wykładni pierwszego wymienionych wyżej przepisów i niewłaściwym jego zastosowaniu. O czym była mowa na wstępie, omawiane uregulowanie pozwalało na przedłożenie przez zarząd projektu planu miejscowego do uchwalenia radzie dopiero wówczas, gdy rozpoznane zostaną przez sąd administracyjny skargi na uchwały odrzucające zarzuty wniesione do projektu planu a orzeczenia sądu będą uwzględnione w przedstawionym od uchwalenia projekcie planu a tego wymagania przed podjęciem uchwały, której stwierdzono nieważność nie dopełniono, naruszając w ten sposób wymagania procedury planistycznej. Argumentacja skarżącej prezentowana w skardze i powtórzona w skardze kasacyjnej, że uchwała w sprawie planu obejmuje wyłącznie część terenu objętego wyłożonym projektem, do którego nie ma zawisłych przed sądem administracyjnym skarg na uchwały odrzucające zarzuty i nie było przeszkód prawnych do uchwalenia tylko fragmentu z całego wyłożonego uprzednio projektu planu mogłaby być trafna wówczas, gdyby Rada Miasta w uchwale o przystąpieniu do uchwalenia planu przyjęła założenie, że wyłożony do publicznego wglądu projekt planu będzie podlegał uchwalaniu etapami określając poszczególne obszary tych części planu. W takim przypadku dopuszczalnym byłoby podejmowanie uchwał obejmujących tylko poszczególne części wyłożonego projektu planu (odpowiadające wyznaczonym etapom) w stosunku, do których została przeprowadzona wymagana procedura planistyczna przewidziana w art. 18 ust. 2 pkt1-12, ustawy. Uchwała Nr LII/791/98 Rady Miasta Wrocławia z dnia 5 czerwca 1998r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów osiedla Brochow i osiedla Bieńkowice nie przewidywała, że w odniesieniu do wyłożonego projektu planu, sporządzonego w wykonaniu tej uchwały, mogą być etapami uchwalane plany dla określonych części terenu objętego wyłożonym projektem. Z materiałów planistycznych nie wynika też aby Rada Miejska w tej mierze podjęła uchwałę w późniejszym okresie zmieniając swą uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu. W związku z tym uchwała zakwestionowana zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nie tylko została podjęta z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy, ale była też niezgodna z uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, która nie przewidywała możliwości etapowego uchwalania planu. Z przyczyn wymienionych, związku z tym, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, z mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.