II OSK 2888/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. M. i T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 443/12 w sprawie ze skargi H. M. i T. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 443/12 oddalił skargę H. M. i T. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Prezydent Miasta Żory, po rozpatrzeniu wniosku A. P., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowa domu jednorodzinnego w Żorach, ul. [...], na działce nr [...], obręb Żory, km [...]. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. H. M. i T. M. wystąpili z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego wydaniem powyższej decyzji. Wskazali na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 – 2 oraz 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz powołali się na art. 145 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wskazali na swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ich zdaniem interes ten wynika z art. 5 Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa. Odnosząc się do przesłanek wznowieniowych wskazali, że oświadczenie inwestorki we wniosku o wydanie decyzji co do braku negatywnego wpływu wnioskowanej inwestycji na środowisko jest nieprawdziwe, a data analizy będącej podstawą wydania decyzji objętej wnioskiem została sfałszowana. W oparciu o decyzję w stosunku do której skierowano wniosek o wznowienie wydano pozwolenie na budowę, która została zrealizowana. Budynek, który został wykonany na podstawie pozwolenia, sposobem ustawienia kominów powoduje zawirowania spalin, co zagraża zdrowiu i życiu wnioskodawców (w dniach [...] stycznia 2010 r. zatruciu uległy osoby przebywające w ich budynku oraz sami wnioskodawcy). Pismem z dnia [...] maja 2011 r. wnioskodawcy uzupełnili wniosek o wznowienie przez złożenie dowodów wyszczególnionych w tym piśmie. Kolejnym pismem z dnia [...] września 2011 r., złożonym w odpowiedzi na pismo SKO z dnia [...] września 2011 r., wnioskodawcy podali, że o fałszywości dowodów (data sporządzenia "analizy"), wydaniu decyzji w wyniku przestępstwa, a także o istotnych dla sprawy dowodach i nowych okolicznościach dowiedzieli się w dniu [...] kwietnia 2011 r. Równocześnie podali, że nie były prowadzone postępowania przygotowawcze lub sądowe w przedmiocie fałszywych dowodów oraz popełnienia przestępstwa. Ich zdaniem w sprawie znajduje zastosowanie art. 145 § 2 k.p.a., a więc warunkiem koniecznym dla wznowienia postępowania nie było złożenie przez wnioskodawców do organów ścigania doniesienia o popełnieniu przestępstwa. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Żory z dnia [...] czerwca 2005 r. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W motywach organ podał, że wniosek o wznowienie został złożony przez H. M. i T. M. posiadających przymiot strony. Zawierał on wskazanie przyczyn wznowienia – art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5 k.p.a. oraz złożono go w terminie miesiąca od dnia, w którym strony dowiedziały się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesiło wznowione postępowanie. W uzasadnieniu organ podał, że wznowienie nastąpiło zgodnie z wnioskiem na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem wnioskodawców przesłanki te polegają na złożeniu przez A. P. w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. oświadczenia fałszywego oraz "przerobieniu" daty sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co rodzi podejrzenie sfałszowania dokumentu. Zdaniem organu, z uwagi na wskazanie przez wnioskodawców, iż wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. poprzedzone było złożeniem fałszywych zeznań przez inwestora oraz popełnieniem przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentu zachodziła konieczność zawieszenia postępowania do czasu dostarczenia przez wnioskodawców prawomocnych wyroków sądów powszechnych stwierdzających popełnienie tychże przestępstw. Równocześnie organ stwierdził brak przesłanek z art. 100 § 2 i § 3 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H. M. i T. M. domagali się uchylenia postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r. lub podjęcia z urzędu postępowania w następstwie uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wnosili o podjęcie postępowania oraz rozstrzygnięcie przez organ we własnym zakresie zagadnienia prejudycjalnego w trybie nadzwyczajnym, o którym mowa w art. 100 § 2 i 3 k.p.a., a także dalsze prowadzenie postępowania. Zarzucili wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 97 § 1 pkt oraz art. 100 § 2 i § 3 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] listopada 2011 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 126 k.p.a. Zdaniem Kolegium, przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. muszą być stwierdzone prawomocnymi wyrokami sądów powszechnych. Nie może być bowiem uznane za przestępstwo szybkie załatwienie sprawy, a fakt dokonania poprawki w dacie sporządzenia dokumentu nie jest równoznaczny z popełnieniem przestępstwa fałszerstwa. Z tego względu brak też możliwości zastosowania normy z art. 145 § 2 k.p.a. W skardze H. i T. M. domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r. zarzucając, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 , art. 100 § 2 i § 3 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono co do zasady te same argumenty co we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za nieuzasadnioną, wobec czego oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Jak podkreślił Sąd, spór między stronami sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. organ wobec braku potwierdzenia tych przesłanek prawomocnymi wyrokami sądów powszechnych jest uprawniony do zawieszenia wznowionego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. czy też art. 145 § 2 k.p.a. uprawnia go do prowadzenia postępowania, mimo braku stosownych orzeczeń sądów powszechnych. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co miało miejsce w niniejszej sprawie, łączy się z możliwością odstąpienia od takiego zawieszenia i rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ w wypadkach określonych w art. 100 § 2 k.p.a. Zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. jest między innymi uzależnione od uprzedniego stwierdzenia sfałszowania dowodu i popełnienia przestępstwa prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, co bezspornie nie miało w sprawie miejsca. Naruszenie tego warunku stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Od tego warunku k.p.a. w art. 145 § 2 wprowadza wyjątki, które dotyczą sytuacji gdy sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. W takich sytuacjach postępowanie może być wznowione przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu oraz przestępstwa orzeczeniem Sądu. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie ani fałsz dowodów (oświadczenie inwestorki we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), ani popełnienie przestępstwa (poprawki w dacie sporządzenia analizy) nie są oczywiste. Prowadzenie postępowania wznowionego mimo braku orzeczeń sądów nie uzasadnia także przesłanka uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego. Z twierdzeń skarżących jednoznacznie bowiem wynika, że zagrożenie jest związane ze zrealizowaniem budynku na podstawie pozwolenia na budowę, a nie decyzją o warunkach zabudowy. Podzielając zatem stanowisko organu co do braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 145 § 2 k.p.a. Sąd uznał za zasadne zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Niewątpliwie bowiem, stwierdzenie fałszu dowodów i przestępstwa stanowi zagadnienie wstępne dla dalszego prowadzenia sprawy. Jak zauważył Sąd, nie kwestionują tego także skarżący twierdząc jedynie, że zagadnienie to winno być przez organ samodzielnie rozstrzygnięte na podstawie art. 145 § 2 k.p.a., a zawieszeniu sprzeciwia się art. 100 § 2 i § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżących zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie narusza art. 100 § 2 i § 3 k.p.a. Art. 100 § 2 k.p.a. uprawnia organ do samodzielnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w sytuacji, gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego. Powyższa przesłanka zastosowania tej regulacji w sprawie nie wystąpiła. Natomiast § 3 art. 100 k.p.a. ma zastosowanie w sytuacji opisanej w § 2 art. 100 k.p.a., a więc do jego zastosowania wymagane jest spełnienie przesłanki przewidzianej w tym ostatnim przepisie. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku H. i T. M., reprezentowani przez radcę prawnego, podnieśli następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na bezpodstawnym zawieszeniu wznowionego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postępowania zakończonego wydaniem przez Prezydenta Miasta Żory decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. ustalającej na rzecz A. P. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego, do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego, co w konsekwencji doprowadziło do wstrzymania biegu toczącego się postępowania wznowieniowego, a tym samym do utrzymania się istniejącego i realnego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego skarżących H. i T. M., mimo istnienia możliwości rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zagadnienia prejudycjalnego we własnym zakresie, po myśli art. 100 § 2 i 3 k.p.a.; 2. naruszenie art. 100 § 2 i 3 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a także dowolną i swobodną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegające na nieuzasadnionym odstąpieniu organu kolegialnego od zastosowania w trybie nadzwyczajnym – rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie, choć były do tego wystarczające podstawy; 3. naruszenie art. 145 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1-2, art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż wobec nie zrealizowania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2, dalsze prowadzenie postępowania stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co zdaniem Sądu przesądza o tym, że ani fałsz dowodów (oświadczenie inwestorski we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), ani popełnienie przestępstwa (poprawki w dacie sporządzenia analizy) nie są oczywiste, a nadto, że dalszego prowadzenia postępowania wznowieniowego wobec braku orzeczeń sądów nie uzasadnia także przesłanka uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, która w ocenie Sądu nie wystąpiła; 4. naruszenie art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – wynikające z pominięcia w analizie stanu faktycznego sprawy naruszeń słusznego interesu strony jako uczestnika postępowania i niepełnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności wszystkich podniesionych przez strony zarzutów opisanych we wniosku o wznowienie postępowania, w tym także, czy dokumentacja złożona przez skarżących potwierdzająca bezsporny fakt istnienia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego, daje w istocie rzeczy podstawę do odstąpienia przez SKO w Katowicach, a także WSA w Gliwicach od zastosowania nadzwyczajnej procedury, o której mowa w art. 100 § 2 i 3 k.p.a., dotyczącej rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ kolegialny (we własnym zakresie) przed stwierdzeniem popełnienia przestępstwa przez sądy powszechne lub inne organy, poprzez przekroczenie zasady swobody oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegające na dowolnej a nie swobodnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności znajdujących się w aktach sprawy bezspornych dowodów na istnienie realnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego, m.in. skarżących, a to wypisów z leczenia szpitalnego dotyczących wyżej wymienionych osób, potwierdzających fakt ich zatrucia tlenkiem węgla, podczas gdy w ocenie Sądu, a także Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach przesłanka zastosowania regulacji, o której mowa w art. 100 § 2 i 3 k.p.a. nie wystąpiła. 5. naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz.U. Nr 14, poz. 1588) polegające na pominięciu tych przepisów przez organ administracji publicznej jak i WSA w Gliwicach w procesie analizowania zarzutów strony sformułowanych we wniosku o wznowienie postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz dalszych środkach zaskarżenia, a skupieniu się wyłącznie na dowodach uzasadniających zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jak również na bezpodstawnym przyjęciu, że powstałe zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego, o którym mowa powyżej jest wynikiem zrealizowania inwestycji A. P. na podstawie pozwolenia na budowę, a nie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, choć w ocenie skarżących na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydano późniejsze pozwolenie na budowę i co do której toczy się postępowanie wznowieniowe, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach wydanych w kontrolowanym postępowaniu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kluczowym w niniejszej sprawie zagadnieniem była prawidłowość zawieszenia, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., prowadzonego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach postępowania w sprawie z wniosku H. M. i T. M. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Żory z dnia [...] czerwca 2005 r. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji uznając za zasadne zawieszenie postępowania administracyjnego bezpodstawnie przyjął, że kwestia prejudycjalna zaistniała w niniejszej sprawie nie mogła zostać rozstrzygnięta przez organ we własnym zakresie, w trybie art. 100 § 2 i 3 k.p.a. Tymczasem, jak podkreślono, przedstawione zostały bezsporne dowody na istnienie realnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego m.in. skarżących, w postaci wypisów z leczenia szpitalnego potwierdzających fakt zatrucia tlenkiem węgla. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że okoliczności niniejszej sprawy uzasadniały uznanie za prawidłowe postanowienie o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stwarzając podstawy do oddalenia skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przede wszystkim zauważyć należy, że kwestia prejudycjalna związana z podnoszoną we wniosku o wznowienie postępowania okolicznością przedstawienia przez inwestora fałszywego oświadczenia złożonego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też kwestia fałszerstwa dokumentu polegającego na przerobieniu daty sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, powinna zostać rozstrzygnięta przez sąd powszechny w procedurze karnej. Dopiero ostateczne orzeczenie przez sąd powyższej kwestii przesądzi o istnieniu bądź nieistnieniu wymaganych do wznowienia postępowania przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 – 2 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym przyjęto bowiem jako podstawowe rozwiązanie, że o zagadnieniach wstępnych (prejudycjalnych) rozstrzyga organ lub sąd właściwy do ich rozstrzygnięcia. Zgodzić się również należy z Sądem I instancji, że okoliczności niniejszej sprawy nie pozwalały na przyjęcie, iż możemy mówić o szczególnym przypadku uzasadniającym zastosowanie art. 100 § 2 i 3 k.p.a., który uprawnia organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Jak właściwie zaznaczył Sąd I instancji, zarówno fałsz dowodów, jak i popełnienie przestępstwa związanego z dokonaniem poprawki w dacie sporządzenia analizy, nie są oczywiste. Podnoszone zaś i dowodzone przez skarżących kwestie zagrożenia ich zdrowia, a nawet życia nie mogły stać się podstawą do przystąpienia przez organ do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w trybie nadzwyczajnym, jako że nie wiążą się one ściśle z objętą wnioskiem o wszczęcie postępowania wznowieniowego decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Okoliczności te można rozważać jedynie w kontekście skutków realizacji wydanego pozwolenia na budowę. Zagrożenie powyższych wartości mogłoby zatem jedynie pośrednio wiązać się z niniejszym postępowaniem, takie zaś ze względu na wyjątkowy i szczególny charakter trybu określonego w art. 100 § 2 i 3 k.p.a., nie mogło stać się podstawą do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie przez organ. W świetle przedstawionej argumentacji, nieuzasadnione pozostają zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie mógł również zostać uznany za uzasadniony zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu. Przepisy te bowiem nie mogły mieć znaczenia prawnego dla oceny zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu a zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.