II OSK 2892/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 5 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] S.A. w Warszawie i Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 696/15 w sprawie ze skargi H. R. i J. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 sierpnia 2015 r. sygn. IV SA/Wa 696/15 uwzględnił skargę H. R. i J. R. (dalej skarżący) i uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej w części w jakiej orzeczono w niej w przedmiocie określenia linii rozgraniczającej inwestycji, podziału nieruchomości oraz zapewnienia dostępu do nieruchomości podlegających podziałowi od punktu [...] do punktu [...] przy ulicach [...] i [...] wg oznaczeń zamieszczonych na mapach, stanowiących załącznik decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 2014 r. Nr [...] oznaczonych jako arkusz nr 11 i 11b. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] grudnia 2014 r., po rozpoznaniu odwołań m.in. skarżących, uchylił w części decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 2014 r., o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej o znaczeniu państwowym – inwestycja pn.: Budowa, przebudowa i rozbudowa linii kolejowej na odcinku [...]-[...]-[...] - stacja [...] w km 20,200 - 24,450 i w tym zakresie orzekł merytorycznie w sprawie, częściowo umorzył postępowanie oraz w pozostałej części (w tym dotyczącej interesu prawnego skarżących) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zrelacjonował przebieg sprawy wskazując, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1594 ze zm.; dalej specustawa kolejowa) [...] S.A., zwana dalej "inwestorem" wystąpiły z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej o znaczeniu państwowym. Wniosek spełniał stosowne wymagania m.in. zawierał konieczne elementy i załączono do niego właściwe opinie. W toku postępowania uczyniono zadość obowiązkowi powiadomienia stron o wszczęciu postępowania i treści orzeczeń (wywieszenie ogłoszeń, ich publikacja oraz doręczenie zawiadomień). Wyjaśniając przyczyny nie uwzględnienia odwołania skarżących, gdzie kwestionowano wyznaczenie inwestycji w konkretnych liniach rozgraniczających, wskazano że organy obu instancji, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji kolejowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Ponadto z uwagi na brak zgody wnoszących odwołanie na przyjęte w decyzji organu I instancji rozwiązania projektowe, w trakcie postępowania odwoławczego wezwano inwestora do ustosunkowania się do możliwości ominięcia działki ew. nr [...]. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, inwestor pismami z 25 września 2014 r. oraz 7 listopada 2014 r. podtrzymał swoje stanowisko co do zakresu lokalizacji inwestycji. Ustosunkowując się do podniesionej przez skarżących kwestii nieuwzględnienia stanowiska Starosty Wołomińskiego (pismo z 20 maja 2014 r.), organ wyjaśnił, że opinia taka nie jest wiążąca dla inwestora, zaś organy nie dysponują instrumentami prawnymi, które mogłyby wpłynąć na zmianę przebiegu linii rozgraniczających. Skarżący wnieśli na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas - Dz. U. z 2014 poz. 518 ze zm.; dalej ugn), w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 9ad ust. 1 specustawy kolejowej, art. 4 ust.2 specustawy kolejowej, w zw. z art. 28 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej Kpa), art. 9o ust. 2 w zw. z art. 9r ust. 2 specustawy kolejowej w zw. z art. 138 § 2 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 18 sierpnia 2015 r. powyższą skargę uwzględnił. Jak stwierdził Sąd I instancji skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne. W rozpoznawanej sprawie postępowanie toczyło się w trybie regulacji szczególnych, określających lokalizację inwestycji celu publicznego (jakimi są linie kolejowe o znaczeniu państwowym), zawartych w ustawie o transporcie kolejowym. Zdaniem Sądu I instancji po stronie organu istniał obowiązek merytorycznej kontroli zasadności ingerencji w prawo własności, na etapie postępowania, kończącego się wydaniem decyzji lokalizacyjne. Dlatego też trafnie zakwestionowano w skardze wywody w uzasadnieniu skarżonej decyzji, z których wynika, że organ odwoławczy uważał za niezasadną kontrolę celowości dokonywania wywłaszczeń. Wprawdzie organ odwoławczy, w istocie zajął merytoryczne stanowisko, wyrażając pogląd co do celowości określonej ingerencji, jednakże sformułowana ostatecznie przez organ ocena, w kontekście uwarunkowań danej sprawy, nie została prawidłowo uzasadniona (wobec wymagania art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 Kpa), co nie daje podstaw dla uznania, że sprawa została stosownie wnikliwie rozpatrzona, w myśl art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. W tym zakresie zarzuty skargi są więc uzasadnione. Zdaniem Sądu I instancji nie można uznać, aby argumentację inwestora poddano samodzielnej analizie, co było niezbędne, wobec sformułowanych w toku postępowania zarzutów. W szczególności nie podjęto próby ustalenia, na podstawie stosownego materiału dowodowego, czy w istocie określone przedsięwzięcia są w danym miejscu planowane, a ich realizacja wymaga terenu o zakładanych szerokościach. Nie przywołano w uzasadnieniu konkretnej – zawartej w aktach bądź publicznie dostępnej dokumentacji, z której treści wynikałoby, że na danym terenie, wzdłuż granic działki skarżących, powstałej w wyniku podziału (nr ew. [...]), są planowane w istocie – w ramach danego przedsięwzięcia - określone działania inwestycyjne, dla których realizacji konieczne byłoby zarezerwowanie terenu o wskazanej szerokości. Pozyskanie stosownych danych – zwłaszcza o ile zasadność ingerencji w prawa osób trzecich w konkretnych granicach jest kwestionowana - należy do obowiązku organu. Pozostaje bowiem w bezpośrednim związku z właściwym wyjaśnieniem sprawy (art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa). Konieczność wnikliwego wyjaśnienia danej kwestii wynika dodatkowo ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy, gdzie Inwestor – co trafnie odnotowano w skardze - w swoich pierwszych stanowiskach przyznawał, że - być może - wydzielenie terenu w danych liniach nie jest w istocie konieczne. Późniejsza zmiana stanowiska nie została przez Inwestora w żaden sposób wyjaśniona. Trafnie zauważono też w skardze, że uzasadnieniem konieczności poprowadzenia linii rozgraniczających w określonym przebiegu nie może być sama treść normatywna art. 9s ust. 2 specustawy kolejowej. Wskazywany przepis stanowi tylko o tożsamości linii rozgraniczających inwestycji i linii podziałów, dokonywanych decyzją lokalizacyjną. Ponadto jak wskazał Sąd I instancji, w procesie lokalizacji linii kolejowej stanowisko zarządcy drogi powinno być w stosownym zakresie uwzględnione i zasadnym jest zajęcie w tym zakresie stanowiska przez organ, pomimo braku bezwzględnego związania jego oceną (forma opinii – art. 9o ust. 3 pkt 4 lit. i specustawy kolejowej). W rozpatrywanej sprawie organ nie sformułował także oceny, czy - o ile szerokość ul. [...] w liniach rozgraniczających nie może być w obrębie skrzyżowania mniejsza - nie byłoby dopuszczalne nieznaczne przesunięcie układu zbiegu ulic w stronę północną tak, aby – zgodnie z intencją skarżących - pomiędzy granicą drogi a budyniem postała szersza przestrzeń, izolująca budynek od uciążliwości związanej z ruchem ulicznym (wskazywany naturalny ekran akustyczny z istniejącej zieleni). Trafnie organ konstatuje, że kwestie bezpieczeństwa ruchu na skrzyżowaniu muszą mieć znacznie przeważające, jednak wystarczająco nie wykazano, aby przemawiały one za koniecznością realizacji zakładanych rozwiązań. Podniesione kwestie przesądzają zdaniem Sądu I instancji, że trafne są zarzuty skargi w zakresie braku właściwego wyjaśnienia sprawy i odzwierciedlenia tego w uzasadnieniu (art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 Kpa). Przedwczesna byłaby natomiast ocena przez Sąd, czy doszło także do naruszenia, mających w sprawie zastosowanie, przepisów prawa materialnego, regulujących kwestie wywłaszczeń (art. 112 ust. 3 ugn w zw. z art. 9ad ust. 1 specustawy kolejowej). Natomiast zdaniem Sądu I instancji bezzasadne są pozostałe zarzuty skargi. Od powyższego wyroku inwestor oraz Minister Infrastruktury i Rozwoju wnieśli skargi kasacyjne, zaskarżając go w całości. Inwestor w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej Ppsa) przez jego zastosowanie w związku z art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 80 Kpa poprzez uznanie, że Wojewoda Mazowiecki i Minister Infrastruktury i Rozwoju naruszyli ww. przepisy w ten sposób, że: a) nie stali na straży praworządności i nie podjęli wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie zaistnienia przesłanki niezbędności wywłaszczenia części należącej do skarżących działki nr [...]; b) nie zebrali i nie rozpatrzyli całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący w zakresie istotnym dla stwierdzenia zaistnienia przesłanki niezbędności wywłaszczenia części należącej do skarżących działki; c) nie ocenili na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy zaistnienie przesłanki niezbędności wywłaszczenia części ww. działki zostało udowodnione; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa przez jego zastosowanie w związku z art. 107 § 3 Kpa przez stwierdzenie, że uzasadnienie zaskarżonych decyzji jest wadliwe, gdyż nie odzwierciedla w należyty sposób wyjaśnienia przez te organy zaistnienia przesłanki niezbędności wywłaszczenia części ww. działki 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa przez jego zastosowanie w zw. z art. 9o ust. 3 specustawy kolejowej przez uznanie, że przepis ten przewiduje obowiązek przedłożenia przez uczestnika w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej szczegółowej dokumentacji, z której wynikałaby konieczność określonego terenu dla realizacji inwestycji, a zarazem obowiązek organów w zakresie żądania takiej dokumentacji od uczestnika, któremu to obowiązkowi ww. organy uchybiły; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa przez jego zastosowanie w zw. z art. 9o ust. 3 pkt 4 lit. i specustawy kolejowej przez uznanie, że Minister Infrastruktury i Rozwoju miał obowiązek zastosowania tego przepisu i zasięgnięcia opinii zarządcy drogi, któremu to obowiązkowi uchybił, pomimo że ww. przepis wszedł w życie 25 lutego 2015 r. tj. po wydaniu zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Minister Infrastruktury i Rozwoju zarzucił natomiast naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1) art. 9o ust. 1 i art. 9q ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 4 pkt 7 specustawy kolejowej, oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kpa przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że na gruncie uregulowań specustawy kolejowej przepisy nakładają na organ orzekający w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej obowiązek badania alternatywnych wariantów przeprowadzenia inwestycji liniowej oraz badania indywidualnych skutków ngerencji w prawo własności z punktu widzenia swobody jego wykonywania względem pozostawionej części podzielonej działki a w konsekwencji stwierdzenie, iż organ nie dokonał dokładnego wyjaśnienia sprawy, przez co naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa; 2) art. 9o ust. 3 pkt 2 specustawy kolejowej poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu, iż na gruncie uregulowań tej ustawy przepis ten nakłada na organ orzekający w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej obowiązek pozyskania stosownych danych, świadczących o tym, iż na terenie objętym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji kolejowej planowane są w ramach przedsięwzięcia określone działania inwestycyjne; 3) art. 9o ust. 3 pkt 4 lit. i specustawy kolejowej, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu, iż na gruncie uregulowań ustawy o transporcie kolejowym przepis ten nakłada na inwestora obowiązek uwzględnienia opinii zarządcy drogi krzyżującej się z linią kolejową, pomimo braku bezwzględnego związania jego oceną Ponadto Minister zarzucił naruszenie prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 Kpa, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że organ nie dokonał, wbrew obowiązkowi, badania alternatywnych wariantów przeprowadzenia inwestycji liniowej oraz badania indywidualnych skutków ingerencji w prawo własności, pozyskania stosownych danych, świadczących o tym, iż na terenie objętym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji kolejowej planowane są w ramach przedsięwzięcia określone działania inwestycyjne oraz uwzględnienia opinii zarządcy drogi krzyżującej się z linią kolejową. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W obu skargach kasacyjnych powyższe zarzuty zostały szczegółowo uzasadnione. Natomiast skarżący w odpowiedziach na skargi kasacyjne wnieśli o ich oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy. Fundamentalną dla niniejszej sprawy jest kwestia zakresu normatywnej oceny przez organy wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej na tle specustawy kolejowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle przepisów specustawy kolejowej, organy nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji kolejowej toczy się na wniosek zarządcy infrastruktury kolejowej, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 9o ust. 3, art. 9s ust. 1- 3 specustawy kolejowej wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Tym samym, wbrew temu co twierdzi Sąd I instancji, brak jest podstaw do badania alternatywnych wariantów realizacji inwestycji kolejowej. Rolą orzekającego w sprawie organu było sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (por. wyrok NSA z 3 września 2014 r. sygn. II OSK 1730/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Niedopuszczalna byłaby natomiast ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu linii kolejowej decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej optymalne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno – wykonawcze. Przepisy specustawy kolejowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji w wersji wnioskowanej przez zarządcę. Dlatego też zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa zasługują na uwzględnienie, ponieważ jak już wyżej wskazano organy były związane wnioskiem inwestora w zakresie w jakim nie naruszał on przepisów prawa.(por. wyrok NSA z 30 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 762/17). Należy podzielić również wszystkie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej inwestora oraz zarzuty nr 1 i nr 2 skargi kasacyjnej Ministra. Po stronie organów nie istniał bowiem obowiązek zweryfikowania przesłanki niezbędności wywłaszczenia, która po prostu nie obowiązuje na gruncie specustawy kolejowej. Nie mogło też stanowić przedmiotu postępowania w ramach postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej kwestia zbadania jakie konkretnie są planowane działania inwestycyjne, dla których realizacji konieczne byłoby zarezerwowanie terenu o wskazanej szerokości. Całkowicie błędne było również analizowanie przez Sąd I instancji zgodności decyzji z art. 9o ust. 3 pkt 4 lit. i specustawy drogowej, który w ogóle nie obowiązywał w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Przy tym poza kwestią braku badania niezbędności ingerencji na ww. działce skarżących, Sąd I instancji nie podzielił pozostałych zarzutów skargi i nie dopatrzył się innych naruszeń prawa w zaskarżonej decyzji. W świetle powyższego uznać należy, że skoro zostały spełnione wszystkie przesłanki formalne i materialne wydania decyzji lokalizacyjnej, a wniosek inwestora spełniał wszystkie przesłanki określone w specustawie kolejowej, to nie było jakichkolwiek podstaw prawnych do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji. Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa rozpoznał skargę na ww. decyzję Ministra Rozwoju i infrastruktury. Skargę tę oddalono jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 Ppsa. Należy jednak dodatkowo zaznaczyć, że w sytuacji, kiedy po zrealizowaniu inwestycji, okaże się iż przejęta część nieruchomości nie zostanie wykorzystana na realizację publicznej inwestycji rolą organu I instancji będzie zbadanie w oparciu o kryterium interesu społecznego lub interesu strony zasadności wygaszenia jako bezprzedmiotowej w tej części decyzji lokalizacyjnej na podstawie art. 162 Kpa. Wygaszenie decyzji będzie w takiej sytuacji służyć wycofaniu z obrotu prawnego rzeczowego aktu administracyjnego trwale ingerującego w prawo własności skarżącego, bez faktycznej realizacji celu publicznego, co było sprzeczne z treścią klauzuli wywłaszczeniowej wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP (co do wygaszenia decyzji wydanej w trybie specustaw por. wyrok NSA z 9 listopada 2016 r. II OSK 1913/16). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 Ppsa orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 Ppsa z uwagi na okoliczności sprawy odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżących.