II OSK 2897/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 16 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 822/16 w sprawie ze skargi J. Ś. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] r., nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 16 marca 2017 r., VII SA/Wa 822/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę J. Ś. (dalej strona albo skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z [..]r., [..]wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: Decyzją z [..]r., nr [..], znak [..]Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Przewodniczącego Zarządu Sądeckiej Miejskiej Strefy Usług Publicznych w Nowym Sączu z [..]r., znak: [..], nakazującej Franciszkowi Śliwie (dalej inwestor) rozbiórkę samowolnie dobudowanej części budynku o wym. 5,95 m x 10,10 m do istniejącego budynku inwentarskiego położnego na działce nr ewid. [..]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez GINB w decyzji z [..]r., zapadłej na skutek odwołania wniesionego przez stronę. GINB wskazał na ustalenia postępowania dokonane w trybie zwykłym, poprzedzające wydanie decyzji rozbiórkowej kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym. Na działce nr [..]dokonano samowolnej rozbudowy istniejącego budynku gospodarczo-inwentarskiego. W protokole oględzin obiektu z [..]r. A. M. - ówczesny właściciel działek sąsiednich nr ewid. [..]oświadczył, że "fundamenty budynku powstały przed 1939 r. w celu wykonania budynku gospodarczego przez P. Ma.. W sprawie fundamentów Urząd Gminy w Muszynie wydawał nakaz rozbiórki. Część muru tworzących ściany zewnętrzne (od strony rzeki) wybudowano ok. 3 lata temu, tj. w 1995 r., dalsza część budynku, tj. ściany od strony stoku zostały wybudowane w 1997 i 1998 roku. Zadaszanie z blachy zostało wykonane w 1995 r.". Natomiast inwestor wskazał, że "nie jestem ani właścicielem działki ani budynku. Jestem użytkownikiem budynku (...) Budynku nie rozbudowałem i przebudowałem, jedynie staram się utrzymywać obiekt". W związku z ww. rozbieżnościami w dniu [..]r. przeprowadzono rozprawę administracyjną w toku której ustalono, że "część budynku inwentarsko-gospodarczego (użytkowanego przez inwestora, przykrytego blachą objęta była postępowaniem prowadzonym przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Nowym Sączu w 1995 r. - część budynku od strony stoku została rozbudowana przez inwestora - (wg oświadczenia Pana A. M. w latach 1995-1998". Ponadto w protokole rozprawy przedstawiciel Urzędu Rejonowego w Nowym Sączu wskazał, że "sprawa wszczęta z wniosku Pana A. M. (...) z dnia [..]r. została zakończona ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Nowym Sączu z dnia [..]r., znak: [..] (...). Pan A. Moszczak potwierdza, że obowiązek nałożony na Pana F. Ś. w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Nowym Sączu z dnia [..]r., znak: [..], tj. rozbiórka baraku konstrukcji metalowej adaptowany z wagonu kolejowego - został wykonany". W oparciu o powyższe, decyzją z [..]r. Przewodniczący Zarządu Sądeckiej Miejskiej Strefy Usług Publicznych w Nowym Sączu nakazał inwestorowi rozbiórkę samowolnie dobudowanej części budynku o wymiarach 5,95 m x 10,10 m do istniejącego budynku inwentarskiego położnego na działce nr 319 w Muszynie. Organ wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania ww. decyzji z [..] r. stanowił art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1994r. Nr 89, poz. 414 ze zm., dalej pr.bud.). Pr.bud. obowiązujące w dacie wydania badanej decyzji, nie zawierało odrębnej definicji rozbudowy istniejącego obiektu. Rozbudowa obiektu budowlanego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor nie dysponował decyzją w tym przedmiocie, w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobligowany był do zastosowania art. 48 pr.bud. Skargę do WSA w Warszawie na to rozstrzygnięcie złożyła strona wnosząc o uchylenie decyzji i orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji z [..]r., względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. WSA, oddalając skargę podkreślił, że decyzja z [..]r. nie jest obarczona żadną z wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Sąd w pełni podzielił ustalenia i argumentację organu, leżące u podstaw rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji. Ocenił je jako prawidłowe i wyczerpujące. W ocenie WSA, zarzuty skargi nie mogły mieć wpływu na sądową ocenę zaskarżonej decyzji. Bez związku z decyzją kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym było to, że aktualnie istniejące na tej nieruchomości obiekty objęte zostały kolejną decyzją rozbiórkową. Należy podkreślić, że badano decyzję wydaną w 1998 r., a zatem przed blisko dwudziestoma laty. Jej rozstrzygniecie dotyczyło stanu obiektu na datę orzekania. Ewentualne kolejne inwestycje i to, że decyzja do chwili obecnej nie została wykonana mogły doprowadzić do zmiany stanu obiektu. O ile bowiem kolejna decyzja rozbiórkowa dotyczyłaby części czy też całości obiektu, w stosunku do którego zapadło już wcześniej orzeczenie rozbiórkowe, to można mówić tylko o wadzie tej kolejnej decyzji rozbiórkowej, a nie o wadzie kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji z 1998 r. Zdaniem WSA także krąg stron postępowania ustalony został właściwie w zakresie ich interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. dalej k.p.a.). W skardze kasacyjnej J. Ś. reprezentowany przez adwokata zaskarżył wyrok z dnia 16 marca 2017 r. w całości zarzucając naruszenie: 1) art. 156 § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, przez przyjęcie, że kontrolowana decyzja nie jest obarczona wadą nieważności w sytuacji gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, 2) art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie brak było możliwości przeprowadzenia procedury naprawczej, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji dotknięte było wadami, które uniemożliwiły ustalenie prawidłowego stanu faktycznego w sprawie. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o przyznanie pełnomocnikowi strony skarżącej kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych wskazując, że koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi wskazano, że określony decyzją nakaz rozbiórki nie jest wystarczająco precyzyjny, a ponadto organ nakazując rozbiórkę części budynku nie ustalił, a przynajmniej nie uzasadnił tego w treści uzasadnienia, czy możliwe jest jej wykonanie bez uszczerbku dla pozostałej części budynku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organy nie dość precyzyjnie określiły przedmiot rozbiórki. Działka o nr ewid. [..] nie istnieje. W ewidencji gruntów nieruchomość oznaczona jest jako działka ewid. [..]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, nie dostrzegając wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zarzuty te nie okazały się zasadne. Sąd I instancji w ślad za argumentacją organów administracji trafnie zauważył, że celem postępowania prowadzonego w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy, tylko dokonanie jej weryfikacji z punktu widzenia wystąpienia jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W ramach podstaw kasacyjnych wskazano, że decyzja z [..]r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i z tego powodu powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Stanowisko to nie zasługuje jednak na aprobatę. Po pierwsze, określony w decyzji z [..]r., nakaz rozbiórki jest na tyle precyzyjny, że nadaje się on do wykonania. Podlegający rozbiórce obiekt określony został jako dobudówka o wym. 5,95 m x 10,10 m, do istniejącego budynku inwentarskiego, zlokalizowanego na działce nr [..]. W uzasadnieniu decyzji doprecyzowano, że rozbudowa obiektu polegała na dobudowaniu do budynku od strony zachodniej ścian betonowych i częściowo kamiennych, w wyniku czego powstało nowe pomieszczenie nad którym wykonany został strop drewniany pokryty folią. Wykonalności obowiązku rozbiórki nie stoi na przeszkodzie dokonany po wydaniu decyzji z [..]r. podział działki [..] na dwie mniejsze jednostki, tj. działki o nr [..] Cały czas sprawa dotyczy tego samego obiektu budowlanego istniejącego w tym samym miejscu. Zarówno techniczne, jak i prawne warunki rozbiórki nie uległy zmianie. Po drugie, pr.bud. obowiązujące w dniu wydania podlegającej kontroli decyzji nie zawierało tego rodzaju rozbudowanej regulacji dotyczącej legalizacji samowoli budowlanej, z jaką mamy do czynienia w obecnym stanie prawnym. Przywołany w ramach podstawy kasacyjnej art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud., w brzmieniu obowiązującym 20 lipca 1998 r., stanowił o zaniechaniu dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórce obiektu lub jego części. Odnosił się on do robót budowlanych nie będących budową, poprzez odesłanie w art. 51 ust. 1 ab initio pr.bud. do art. 50 pr.bud., który stanowił o robotach budowlanych nie będących budową. Poza samym sformułowaniem zarzutu kasacyjnego, we wniesionym środku odwoławczym nie wskazano dokładnie, jakiego rodzaju procedury naprawczej organ nie przeprowadził, a spoczywał na nim taki obowiązek. Natomiast z uzasadnienia decyzji z [..]r. wynika, że inwestor nie współdziałał z organem nadzoru budowlanego w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie biorąc udziału w rozprawie administracyjnej, która odbyła się [..]r. Od decyzji tej nie został także wniesiony zwykły środek odwoławczy. Po trzecie, z akt sprawy ani z treści skargi kasacyjnej nie wynika, aby powiązanie konstrukcyjne podlegającej rozbiórce dobudówki groziło zniszczeniem pozostałej części budynku. Z przedstawionych względów na aprobatę nie zasługiwał także ostatni ze sformułowanych zarzutów, dotyczący naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten ma charakter wynikowy, ponieważ stanowi on rezultat oceny zgodności z prawem zaskarżonego przejawu działania albo zaniechania organu administracji publicznej. Sam nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Poza tym, jak zostało to już powyżej zauważone, w skardze kasacyjnej nie wykazano uchybień, które uniemożliwiłyby prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a., przy czym wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej stosownie do art. 254 § 1 p.p.s.a. składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego