II OSK 2904/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 747/20 o odrzuceniu skargi Gminy [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenie opinii w sprawie zmiany granic Miasta [...], a także wystąpienia z wnioskiem dotyczącym opiniowanych zmian terytorialnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 747/20, odrzucił skargę Gminy [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], w przedmiocie wyrażenie opinii w sprawie zmiany granic Miasta [...], a także wystąpienia z wnioskiem dotyczącym opiniowanych zmian terytorialnych. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji ww. uchwałą Rada Miasta [...] zaopiniowała pozytywnie zmianę granic poprzez włączenie do tego Miasta m.in. obszaru sołectwa [...] z Gminy [...]. Jednocześnie Rada Miasta postanowiła wystąpić do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, za pośrednictwem Wojewody [...], z wnioskiem dotyczącym zmian terytorialnych w ww. zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Gmina [...] wniosła o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej uchwały, jako podjętej z naruszeniem art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 713) - dalej: "u.s.g.", poprzez podjęcie uchwały bez wymaganej przepisami obecności co najmniej połowy ustawowego składu Rady. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej odrzucenie, jako wniesionej przez podmiot, który nie wykazał naruszenia interesu prawnego, względnie oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie postanowieniem Sąd pierwszej instancji uznał, że określony przez stronę skarżącą przedmiot zaskarżenia nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co w konsekwencji obliguje ten Sąd do odrzucenia skargi. Powołując się na linię orzeczniczą zapoczątkowaną wyrokiem pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt K 37/06 (OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 47), a potwierdzoną w kolejnych orzeczeniach (zob. postanowienia TK z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt U 9/07, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 152 i z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt U 2/16, OTK ZU A/2017, poz. 4), Sąd Wojewódzki wskazał, że uchwała podjęta przez radę gminy w trybie art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4b ust. 1 i 3 u.s.g. w przedmiocie zaopiniowania zmiany granic gminy oraz wystąpienia do właściwego ministra z wnioskiem o zmianę granic gminy, nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej, lecz element procedury legislacyjnej zmierzającej do potencjalnego wydania rozporządzenia Rady Ministrów. Zaopiniowanie proponowanej zmiany granic gmin poprzez wyłączenie części terytorium jednej gminy i włączeniu do terytorium innej gminy oraz samo złożenie wniosku są wymogami formalnymi do wydania tego rodzaju rozporządzenia. Skoro wydanie rozporządzenia pozostawiono wyłącznej kompetencji Rady Ministrów, przy jednoczesnym braku możliwości poddania kontroli sądowej podjętego aktu Rady Ministrów, to brak jest podstaw prawnych, aby dopuścić sądowoadministarcyjną kontrolę uchwał podjętych na podstawie art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4b ust. 1 i 3 u.s.g. Brak jest przepisu szczególnego w rozumieniu art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", który umożliwiałby skuteczne zaskarżanie takich uchwał. Skoro nie jest to uchwała podjęta z zakresu administracji publicznej, to brak jest możliwości jej zaskarżenia w oparciu o art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. Wobec powyższego, Sąd Wojewódzki działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Gmina [...] i zaskarżając je w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 3 § 2 pkt P.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że zaskarżona uchwała nie jest aktem z zakresu administracji publicznej i określony przez skarżącego przedmiot zaskarżenia nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał to orzeczenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedmiotem zaskarżonej uchwały było nie tylko wystąpienie z wnioskiem w sprawie proponowanych zmian terytorialnych, ale również zaopiniowanie zmiany granic Miasta [...] polegającej na odłączeniu terenu jednostki pomocniczej skarżącej Gminy [...] i włączeniu tego terenu w granice Miasta [...]. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy uchwała, która opiniuje zmianę granic Gminy polegającą na odłączeniu części jej terytorium, nie tylko narusza interes prawny skarżącej Gminy, ale także jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega kognicji sądów administracyjnych na postawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto [...] wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty, zmierzające do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji pozbawione są doniosłości prawnej. Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną w pierwszej kolejności wskazać należy, że kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie i w piśmiennictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). W postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Zatem podmiot, nie mający interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ustawodawca wskazuje tutaj na naruszenie "interesu prawnego lub uprawnienia". Musi zatem istnieć związek przyczynowy między treścią uchwały a naruszonym interesem prawnym lub uprawnieniem, przy czym w przepisie określenie "interesu prawnego" lub "uprawnienia" nie może być traktowane alternatywnie. Pojęcie interesu prawnego obejmuje bowiem także posiadanie uprawnienia i odrębne traktowanie tych pojęć byłoby błędne (zob. W. Kisiel [w:] P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013, s. 979). Na tle art. 101 u.s.g. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06 (LEX nr 435785), stwierdził, że przepis ten nie ma charakteru actio popularis, a podstawą zaskarżenia musi być niezgodność uchwały z prawem przy jednoczesnym naruszeniu przez tę uchwałę indywidualnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, bądź innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). Dla wykazania naruszenia interesu prawnego koniecznym jest wskazanie naruszenia, przez uchwałę lub zarządzenie, konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej. Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia lub naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (por. M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1994 r., z. 12, s. 64). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione przez Gminę [...] okoliczności nie mogą stanowić podstawy do skutecznego wywiedzenia jej interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...], której przedmiotem jest wyrażenie opinii oraz wystąpienie z wnioskiem w sprawie zmiany granic miasta. Badanie wskazanych przez skarżącą Gminę skutków odbywa się na etapie podejmowania rozstrzygnięcia przez Radę Ministrów, nie może więc być brane pod uwagę przy badaniu interesu prawnego skarżącej Gminy w niniejszym postępowaniu, które jest etapem wstępnym (inicjującym) wydanie rozporządzenia przez Radę Ministrów. W tym miejscu wskazać należy, że wyrażona w zaskarżonej uchwale pozytywna opinia w zakresie zmiany granic Miasta [...] polegająca na włączeniu do tego Miasta z Gminy [...] - części obszaru Sołectwa [...], z Gminy [...] - obszaru sołectwa [...] i z Gminy [...] - obszaru sołectwa [...] oraz wystąpienie z wnioskiem w sprawie zmiany granic miasta, nie oddziałuje w sposób normatywny na skarżącą Gminę, ponieważ nie zmienia ona jej granic terytorialnych. Granice te mogą być zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów, co oznacza, że to rozporządzenie, a nie uchwała Rady Miasta [...], dotyczy ściśle określonego obowiązku prawnego i uprawnień gmin. Zaktualizowanie się kompetencji Rady Ministrów do wydania rozporządzenia jest bowiem uzależnione od uprzedniego wniosku zainteresowanej rady gminy oraz opinii rad gmin lub innych organów stanowiących powiatu lub województwa, a także opinii właściwego wojewody (art. 4b ust. 1 u.s.g.). Zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie Gminą, że przedmiotowa uchwała zainicjowała proces prowadzący do zmiany granic, stwierdzić jednak należy, że zaskarżona uchwała nie stanowiła o zmianie tych granic. W odróżnieniu bowiem od rozporządzenia Rady Ministrów zaskarżona uchwała nie wpływa w żaden sposób na sytuację prawną skarżącej kasacyjnie Gminy, a jedynie wyraża stanowisko Rady Miasta [...] odnośnie tego, że Rada chciałaby dokonać zmiany granic terytorialnych swojej gminy. Uchwała zawierająca opinię wraz z wnioskiem o zmianę granic nie jest aktem kształtującym prawo, będzie nim dopiero rozporządzenie Rady Ministrów, wydane na podstawie art. 4 ust. 1 u.s.g. Istota zaskarżonej uchwały sprowadza się więc wyłącznie do tego, że Rada Miasta [...] wyraziła opinię oraz zamiar wystąpienia z wnioskiem w sprawie zmiany granic miasta. Warto w tym miejscu odnotować, że w postanowieniu sygnalizacyjnym z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt S 3/09 (OTK ZU 2009, nr 5/A, poz. 75), Trybunał Konstytucyjny postulował de lege ferenda, rozważenie poddania "kontroli sądu administracyjnego procesu opiniowania zmian podziału terytorialnego przed wydaniem rozporządzenia przez Radę Ministrów". Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.