II OSK 2910/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Fundacji B. (uprzednio Fundacji A.) z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 823/14 w sprawie ze skargi Fundacji A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Fundacji B. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Środowiska kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 24 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Fundacji A. z siedzibą w W. (dalej jako "Fundacja") na decyzję Ministra Środowiska z [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że B. S.A. z siedzibą w B. (dalej jako "Spółka") wystąpiła do Marszałka Województwa Opolskiego o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 50 ustawy z 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. nr 122, poz. 695 – dalej jako "ustawa o systemie handlu"). Marszałek Województwa Opolskiego postanowieniem z [...] czerwca 2011 r., dopuścił Fundację do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Decyzją z [...] czerwca 2011 r. Marszałek Województwa Opolskiego udzielił Spółce zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych z projektowanej instalacji spalania paliw - bloków energetycznych nr 5 i 6. Fundacja wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z [...] grudnia 2011 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów skarżącej Fundacji stwierdził, że zgodnie z interpretacją przepisów ustawy o systemie handlu, dokonaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, prace przygotowawcze w rozumieniu ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010. nr 243 poz. 1623, ze zm. – dalej jako "Prawo budowlane"), mogą być wykonywane na terenie przeznaczonym pod inwestycję, przed złożeniem wniosku wydanie pozwolenia na budowę, bez wymogu posiadania pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia (roboty te nie wymagają zgody w formie aktu administracyjnego). Organ odwoławczy zgadzając się z taką interpretacją, stwierdził, że podjęcie prac przygotowawczych nie jest uwarunkowane legitymowaniem się przez prowadzącego instalację pozwoleniem na budowę. Minister Środowiska odniósł się ponadto do zarzutu odwołania, że Marszałek Województwa Opolskiego naruszył art. 10c dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przy-działami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U.UE.L. z 2003 r, poz. 275 s. 32, dalej jako "dyrektywa") przez dokonanie interpretacji art. 50 ustawy o systemie handlu niezgodnie z wydanymi na podstawie art. 10c "Wytycznymi w zakresie nieobowiązkowego stosowania art. 10c dyrektywy 2003/87/WE" (Komunikat Komisji nr 2011/C 99/03, Dz. Urz. UE z 31.03.2011 r. Nr C 99/9 – dalej jako "komunikat Komisji"). Fundacja wskazała na konieczność interpretacji przepisów ustawy o systemie handlu zgodnie z art. 10c dyrektywy 2003/87/WE. Zdaniem Fundacji, Spółka nie spełniła przesłanek wynikających z komunikatu Komisji, tj. w szczególności dotyczących faktycznego rozpoczęcia prac budowlanych na terenie inwestycji przed dniem 31 grudnia 2008 r. (według Fundacji nie mogło to nastąpić ze względu na brak odpowiednich pozwoleń lub podpisania umowy na budowę elektrowni najpóźniej do dnia 31 grudnia 2008 r.). Ponadto organ odwoławczy nie stwierdził, żeby organ I instancji naruszył przepisy postępowania i zarzuty skarżącej Fundacji w tym zakresie uznał za nieuzasadnione. Fundacja wniosła skargę na powyższą decyzję Ministra Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 249/12 oddalił skargę skarżącej Fundacji, uznając, że nie przysługiwała jej legitymacja skargowa. W wyniku skargi kasacyjnej Fundacji, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2465/12 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 kwietnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie rozstrzygając sprawę wskazanym na wstępie wyrokiem z 24 czerwca 2014 r. Sąd I instancji stwierdził w pierwszej kolejności, że zarówno cele statutowe Fundacji, jak i interes publiczny przemawiają za jej udziałem w postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie również w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że podstawowym aktem prawnym, istotnym przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest dyrektywa, która w art. 10c przyznaje państwom członkowskim możliwość przejściowego przydziału bezpłatnych uprawnień instalacjom wytwarzającym energię elektryczną, które funkcjonowały przed dniem 31 grudnia 2008 r. lub instalacjom wytwarzającym energię elektryczną, w przypadku których proces inwestycyjny faktycznie wszczęto do tego dnia, pod warunkiem, że spełniony jest jeden z warunków przewidzianych w tym przepisie. Implementacja dyrektywy do polskiego porządku prawnego nastąpiła ustawą o systemie handlu. Sąd I instancji wskazał, że dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest kierowana, a w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Implementacja powinna prowadzić do pełnego przeniesienia regulacji i celów zawartych w dyrektywie do krajowego porządku prawnego. W ocenie Sądu I instancji, w przypadku art. 50 ust. 2 ustawy o systemie handlu tak się nie stało. Użyte w dyrektywie pojęcie "faktycznego wszczęcia procesu inwestycyjnego" zostało przez ustawodawcę polskiego znacznie zawężone przedmiotowo w drugim zdaniu art. 50 ust. 2, zgodnie z którym "za dzień faktycznego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego uznaje się dzień przed 31 grudnia 2008 r, w którym podjęto prace przygotowawcze na terenie budowy instalacji". Zdaniem Sądu I instancji, taka definicja ustawowa ogranicza szerokie w ujęciu dyrektywy pojęcie procesu inwestycyjnego, do wykonywania prac na terenie budowy. Pomija zatem fazę przygotowania inwestycji polegającą na pracach nad technologią, projektowaniu, przygotowaniu lokalizacji, a w tym przygotowaniu geodezyjnym oraz przygotowaniu finansowym i prawnym. Czynności wymienione w ostatnim zdaniu mieszczą się w użytym w dyrektywie pojęciu faktycznego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, zaś nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym polskiej ustawy implementującej dyrektywę. Zdaniem Sądu I instancji, wadliwa implementacja oznacza, że w stosunkach Państwo – podmiot prawa prywatnego, a więc również w sprawie administracyjnej o wydanie zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych, można i należy odwołać się do bezpośredniego stosowania dyrektywy. Kierując się treścią art. 10c dyrektywy Sąd I instancji przyjął, że bezpłatne uprawnienia można przydzielić instalacjom wytwarzającym energię elektryczną, które funkcjonowały przed dniem 31 grudnia 2008 r. lub instalacjom co do których, szeroko rozumiany proces inwestycyjny faktycznie wszczęto do tego dnia, pod warunkami o jakich stanowi art. 10c ust. 1 dyrektywy. Dokonując wykładni pojęcia "procesu inwestycyjnego" Sąd I instancji stwierdził, że pojęcie to nie jest zdefiniowane w tym akcie prawnym ani w ogóle w prawie wspólnotowym. Na gruncie tego prawa podlega wykładni autonomicznej, według reguł gramatycznych, systemowych i celowościowych. Zawarte w dyrektywie pojęcie procesu inwestycyjnego oznacza podejmowanie wszelkich czynności faktycznych i prawnych nakierowanych na stworzenie instalacji już od fazy przygotowania koncepcyjnego, technologicznego, projektowego, lokalizacyjnego i finansowego, jeśli z tym przygotowaniem wiąże się konieczność poniesienia nakładów przede wszystkim finansowych jako immanentnie związanych z każdego rodzaju inwestycjami. Sąd I instancji wyjaśnił, że powoływany przez strony komunikat Komisji również nie zawęża pojęcia procesu inwestycyjnego do czynności faktycznych podejmowanych na placu budowy. W komunikacie mowa jest tylko o faktycznym wszczęciu procesu inwestycyjnego do 31 grudnia 2008 r., przy czym ten proces inwestycyjny nie musi polegać na pracach przygotowawczych na terenie budowy. Sąd I instancji wskazał, że Komisja w komunikacie nie zdefiniowała ściśle procesu inwestycyjnego, natomiast wskazała na istotny czynnik w postaci woli i wiedzy występujących u operatora. Stwierdziła, że bezpłatne uprawnienia mogą być przydzielone o ile ubiegający się o nie podmiot może wykazać, że na decyzję o inwestycji nie miała wpływu opcja przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji. Jako przesłanki do dokonania takiej oceny wskazuje się przykładowo rozpoczęcie faktycznych prac budowlanych w terenie i ich widoczność (pkt 15), podpisanie kontraktu na budowę przedmiotowej elektrowni a przedsiębiorstwem odpowiedzialnym za prace budowlane. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że przydzielenie uprawnień do bezpłatnych emisji możliwe jest przed rozpoczęciem faktycznym robót budowlanych. Zdaniem Sądu I instancji, fakt, że w komunikacie mowa jest o pracach budowalnych, które faktycznie wszczęto nie znaczy, że pojęcia te należy rozumieć zgodnie z pojęciami (definicjami) Prawa budowlanego. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że art. 50 ustawy o systemie handlu nie ma w ogóle zastosowania do prawnej oceny decyzji w takim zakresie, w jakim ogranicza i zawęża zawarte w dyrektywie pojęcie procesu inwestycyjnego. Próba dokonania wykładni autentycznej przepisu sprzecznego z dyrektywą przez odwołanie się do uzasadnienia projektu ustawy nie może zatem skutkować ustaleniem treści normy prawnej, którą należy dokonać subsumpcji ustalonego stanu faktycznego. Norma prawna zawarta w art. 50 ustawy o systemie handlu, jako przedmiotowo węższa, a więc sprzeczna z dyrektywą, nie będzie miała zastosowania. W ocenie Sądu I instancji, organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Organy zebrały materiał dowodowy a następnie go oceniły a ocena ta znalazła odzwierciedlenie w treści uzasadnień wydanych decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy odniósł się w sposób wystarczający do zarzutów dotyczących przesłanki "rozpoczęcia prac przygotowawczych" przyjmując, że nie ma podstaw do uznania, że rozpoczęcie prac przygotowawczych należy rozumieć tak jak to wynika z definicji zawartych w Prawie budowlanym. Organ odwoławczy poddał kontroli materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji a następnie go ocenił. Odmienna interpretacja pojęcia "rozpoczęcia prac budowlanych" nie stanowi o naruszeniu art. 15 k.p.a., jak również art. 7, 8, i 77 § 1 k.p.a. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że z przedłożonych dowodów wynika, że wykaz prac przygotowawczych został przez podmiot ubiegający się o zezwolenie przedłożony wraz z wnioskiem. Analiza akt wskazuje, że Spółka złożyła do akt sprawy m. in.: mapę podziałową działki pod budowę bloków, plan monitorowania, opis działań świadczących o faktycznym rozpoczęciu procesu inwestycyjnego i odpis z KRS. Wynika z nich, że już w 2007 r. Spółka podjęła decyzję o budowie bloków energetycznych 5 i 6 i poczyniła konkretne przygotowania do ich wykonania. Przygotowania polegały na wystąpieniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla bloków 5 i 6, sporządzeniu oceny oddziaływania na środowisko tego przedsięwzięcia, sporządzeniu dokumentacji technicznej z tym związanej, wystąpieniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (wniosek z 22 października 2008 r.) oraz wystąpieniu o wydanie pozwolenia na budowę (wniosek z 29 grudnia 2008 r.). Wszystkie te czynności i działania Spółki wiązały się z nakładem pracy, wydatkami i kosztami. Zdaniem Sądu I instancji, te elementy mieszczą się więc w szeroko rozumianym i wynikającym z dyrektywy, pojęciem procesu inwestycyjnego (są przejawem i elementem inwestowania). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja. W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię art. 10c dyrektywy i przyjęcie, że zawarte w tym przepisie pojęcie "procesu inwestycyjnego" ma inny zakres znaczeniowy niż ten wynikający z art. 50 ust. 2 ustawy o systemie handlu i wobec tego norma prawna wynikająca z tego przepisu jest sprzeczna z normą wynikającą z art. 50 ust. 2 ustawy o systemie handlu. W ocenie Fundacji, przepis dyrektywy nie jest precyzyjny i bezwarunkowy i nie może znaleźć bezpośredniego zastosowania w polskim porządku prawnym. Oznacza to, że nie jest on bezpośrednio skuteczny i nie może korzystać z pierwszeństwa przed przepisami krajowych aktów normatywnych. Ponadto w dniu wydania decyzji Ministra Środowiska z 7 grudnia 2011 r. termin na implementację dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/29/WE z 23 kwietnia 2009 r. zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, która to dyrektywa wprowadziła art. 10c ust. 1 do dyrektywy, nie minął, wobec czego przepis ten nie mógł zostać bezpośrednio zastosowany przez organy administracji publicznej z pierwszeństwem przed przepisami krajowych aktów normatywnych. W ocenie Fundacji oznacza to również niewłaściwe zastosowanie art. 10c ust. 1 dyrektywy. Po drugie, błędną wykładnię art. 50 ust. 2 ustawy o systemie handlu polegającą na przyjęciu, że zawarta w tym artykule norma prawna jest sprzeczna z normą prawną wynikającą z art. 10c ust. 1 dyrektywy. Doprowadziło to do niezastosowania art. 50 ust. 2 ustawy o systemie handlu, w sytuacji gdy przepis ten powinien mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie i to na jego podstawie powinna była zostać dokonana ocena, czy spełnione zostały przesłanki do wydania zezwolenia, o którym stanowi art. 50 ustawy o systemie handlu. Ponadto Fundacja zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z "art. 145 § 1 pkt a) oraz c)" p.p.s.a. w związku z art. 50 ust. 2 ustawy o systemie handlu oraz w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. W ocenie Fundacji, Minister Środowiska dopuścił się naruszenia cytowanych przepisów ustawy o systemie handlu oraz k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne przyjęcie, że pojęcie "prac przygotowawczych" użyte w art. 50 ust. 2 ustawy o systemie handlu powinno być interpretowane odmiennie niż pojęcie "prac przygotowawczych" użyte w art. 41 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Doprowadziło to do błędnego wniosku, że podjęcie realizacji inwestycji, o czym stanowi art. 50 ust. 2 ustawy o systemie handlu, rozpoczyna się wraz z podjęciem czynności innych niż te wymienione w art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego. Po drugie, art. 151 p.p.s.a. w związku z "art. 145 § 1 pkt c)" p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 50 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o systemie handlu, a także w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. W ocenie Fundacji, Minister Środowiska dopuścił się naruszenia cytowanych przepisów przez to, że nie uchylił decyzji organu I instancji i nie odmówił udzielenia zezwolenia, o którym stanowi art. 50 ust. 1 ustawy o systemie handlu. Zdaniem Fundacji, w tej sprawie nie zostały spełnione kryteria, żeby udzielić zezwolenia inwestorowi. Po trzecie, art. 151 p.p.s.a. w związku z "art. 145 § 1 pkt c)" p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Fundacji, Minister Środowiska nie rozpatrzył materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i nie ustalił w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, błędnie przyjmując w decyzji, że czynności podjęte przez inwestora stanowiły prace przygotowawcze, o których mowa w art. 50 ust. 2 ustawy o systemie handlu i że podjęcie realizacji inwestycji miało miejsce przed dniem 31 grudnia 2008 r., przez co możliwe było udzielenie stronie postępowania zezwolenia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy o systemie handlu. Fundacja wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie od organu na rzecz Fundacji kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna, chociaż uzasadnienie wyroku jest częściowo nieprawidłowe. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto skarżący kasacyjne uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego powinien wykazać, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi także wykazać w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Po pierwsze, należy podkreślić że już prounijna wykładnia systemowa i celowościowa art. 50 ust. 2 ustawy o systemie handlu pozwala uznać, że przedmiotowe prace przygotowawcze w ramach danego procesu inwestycyjnego rozpoczęły się faktycznie przed dniem 31 grudnia 2008 r. i nie są one tożsame z pracami przygotowawczymi w rozumieniu art. 41 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Z kolei, chociaż w dniu wydania zezwolenia przez organ I instancji termin na implementację dyrektywy jeszcze nie minął, to w odniesieniu do art. 10c dyrektywy zachodzi częściowo przedterminowe jej wdrożenie. Dotyczy to w szczególności możliwości ubiegania się o przydział bezpłatnych uprawnień w ramach derogacji dla energetyki, gdyż do dnia 31 grudnia 2009 r. państwa członkowskie miały obowiązek wprowadzić w życie odpowiednie regulacje prawne w tym zakresie w celu wdrożenia znowelizowanego art. 11 dyrektywy (Krajowe środki wykonawcze) w związku z art. 10c dyrektywy. Jest to konieczne do skorzystania przez państwo członkowskie z możliwości przejściowego przydziału bezpłatnych uprawnień na modernizację wytwarzania energii elektrycznej. Dlatego też w celu osiągnięcia przyjmowanego w tym zakresie przez dyrektywę rezultatu państwo członkowskie zobowiązane było do częściowego wdrożenia art. 10c dyrektywy, żeby następne prawidłowo implementować w wyznaczonym terminie inne przepisy, w tym art. 11 tejże dyrektywy. Należy także podkreślić, że przepis art. 50 ust. 2 ustawy o systemie handlu stanowi, że podjęcie realizacji danej instalacji, a nie obiektu budowlanego, o którym stanowi art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, następuje w dniu faktycznego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego dotyczącego danej instalacji. Ponadto za dzień faktycznego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, a nie robót budowlanych, uznaje ustawodawca dzień przed dniem 31 grudnia 2008 r., przed którym podjęto prace przygotowawcze na terenie budowy instalacji. Natomiast w świetle dyspozycji art. 3 pkt 6 p.o.ś. pojęcie instalacji obejmuje stacjonarne urządzenie techniczne (lit. a), zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu (lit. b) oraz budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami (lit. c), których eksploatacja może spowodować emisję. Z kolei w świetle art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego rozpoczęcie budowy zachodzi z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, takich jak wytyczenie geodezyjnie obiektów w terenie, wykonanie niwelacji danego terenu, zagospodarowanie terenu budowy łącznie z budową tymczasowych urządzeń, a także realizacja przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby tej budowy. Natomiast art. 10c dyrektywy jednoznacznie stanowi, że tylko w drodze odstępstwa od art. 10a ust. 1-5 dyrektywy, państwa członkowskie mogą przydzielić przejściowo bezpłatne uprawnienia instalacjom wytwarzającym energię elektryczną, które funkcjonowały przed dniem 31 grudnia 2008 r. lub instalacjom wytwarzającym energię elektryczną, jeżeli ich proces inwestycyjny faktycznie wszczęto do tego dnia. Oznacza to, że również przepis art. 10c tejże dyrektywy odsyła do ogólnego pojęcia "proces inwestycyjny", które nie jest pojęciem prawnym wymienionym w art. 3 Prawa budowlanego. Także ustawodawca w art. 50 ust. 4 ustawy o systemie handlu nie nakłada obowiązku, żeby wniosek o wydanie przedmiotowego zezwolenia, który inwestor składa do właściwego organu, zawierał w jego treści lub w załączniku do tego wniosku obowiązek dołączenia pozwolenia na budowę. Ponadto ustawa o systemie handlu nie zawiera definicji legalnej pojęcia "prac przygotowawczych" zaś w istocie art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego reguluje jedynie katalog prac przygotowawczych na potrzeby procesu budowlanego. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w świetle postępowania dowodowego inwestor podjął szereg prac przygotowawczych. W szczególności inwestor złożył do akt sprawy takie dowody jak: mapę podziałową działki pod budowę bloków, plan monitorowania, opis działań świadczących o faktycznym rozpoczęciu procesu inwestycyjnego i odpis z KRS. Ponadto wynika z nich, że jeszcze w 2007 r. inwestor podjął decyzję o budowie bloków energetycznych 5 i 6 i rozpoczął prace przygotowawcze do ich realizacji. Polegały one na opracowaniu oceny oddziaływania na środowisko tego przedsięwzięcia oraz sporządzeniu dokumentacji technicznej z tym związanej, a następnie złożeniu wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji tego przedsięwzięcia w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 353 – dalej jako "ustawa środowiskowa"), wystąpieniu z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla bloków 5 i 6 oraz wystąpieniu o wydanie pozwolenia na budowę. W tej sytuacji prawnej i faktycznej oraz biorąc pod uwagę cel publiczny realizacji tej inwestycji, Sąd I instancji prawidłowo odwołał się do wykładni systemowej i celowościowej przepisu art. 50 ust. 2 ustawy o systemie handlu, a nie do wykładni językowej. Tego rodzaju prace przygotowawcze w świetle procesu inwestycyjnego, o którym stanowi ustawodawca, jak i art. 10c dyrektywy, odnoszą się bowiem do faktycznego wszczęcia procesu inwestycyjnego w znaczeniu wyżej powołanym, a nie tylko prac przygotowawczych, o których stanowi przepis art. 41 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, a więc prac, które mogą być zrealizowane wyłącznie na terenie objętym pozwoleniem na budowę. Trzeba także podkreślić że ustawa o systemie handlu nie odsyła w tym zakresie do prawa budowlanego, czego potwierdzeniem jest, że nie wymaga dołączenia do wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia załącznika, którym jest pozwolenie na budowę. Należy również zaznaczyć, że powyższa wykładnia systemowa i celowościowa art. 50 ust. 2 ustawy o systemie handlu jest zgodna z jej prounijną wykładnią, także biorąc pod uwagę ust. 3 pkt 13-16 komunikatu Komisji w zakresie nieobowiązkowego stosowania art. 10c dyrektywy 2003/87/WE (2011/C/99/03), który potwierdza, że tego rodzaju proces inwestycyjny powinien być faktycznie wszczęty najpóźniej w dniu 31 grudnia 2008 r. pozwala to przyjąć stanowisko, że dany proces inwestycyjny i związane z nim prace przygotowawcze obejmują wszelkie czynności faktyczne i prawne, których celem jest realizacja tej inwestycji w ramach procesu programowania, planowania, projektowania i wykonawstwa, jak i rozruchu odnośnie inwestycji produkcyjnych, czyli nie jest to tożsame tylko z procesem budowlanym. Dlatego też w tej sprawie proces inwestycyjny obejmował wykonanie przez inwestora opisanych wyżej prac przygotowawczych. Po drugie, w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi zastosowanie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. zamiast "art. 145 § 1 pkt a oraz c" p.p.s.a. związku z art. 50 ust 2 ustawy o systemie handlu oraz w związku z art. 7 i 8 k.p.a. Na wstępie jednak należy podkreślić, że błędnie powołano w tym jak i w kolejnych zarzutach kasacyjnych przepis "art. 145 § 1 pkt a oraz c" p.p.s.a., gdyż nie ma takiego przepisu. W istocie chodzi tu odpowiednio o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Natomiast chybiony jest zarzut błędnej kontroli przez Sąd I instancji wykładni art. 50 ust. 2 ustawy o systemie handlu, ponieważ pojęcie prac przygotowawczych w rozumieniu art. 50 ust. 2 tejże ustawy powinno być wykładane odmiennie od pojęcia tych prac w rozumieniu art. 41 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Ponadto podjęcie realizacji takiej inwestycji w rozumieniu art. 50 ust. 2 cyt. Ustawy rozpoczyna się już na etapie wcześniejszych prac przygotowawczych niż wymienione w art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego. Z tych względów nie jest także zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. z powodu jego zastosowania, a braku zastosowania "art. 145 § 1 pkt c" p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wynika to z tego, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli stanu faktycznego w tej sprawie. Słusznie bowiem przyjął, że czynności podjęte przez inwestora stanowiły prace przygotowawcze w rozumieniu art. 50 ust. 2 ustawy o systemie handlu, a podjęcie realizacji inwestycji miało miejsce przed dniem 31 grudnia 2008 r., stąd prawidłowe było udzielenie inwestorowi zezwolenia, o którym stanowi art. 50 ust. 1 ustawy o systemie handlu. Proces inwestycyjny objął bowiem przed dniem 31 grudnia 2008 r. szereg opisanych wyżej prac przygotowawczych. Oznacza to, że chybiony jest również zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. z powodu jego zastosowania oraz braku zastosowania "art. 145 § 1 pkt c" p.p.s.a. w związku z art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o systemie handlu, jak i w związku z art. 7 i 8 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo bowiem stwierdził, że brak było podstaw do uchylenia przez Ministra Środowiska decyzji organu I instancji w przedmiocie udzielenia zezwolenia w świetle prawidłowo zastosowanej wykładni systemowej i celowościowej przepisu art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o systemie handlu. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy p.p.s.a.